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　　遷徙自由被取消，是從1975年開(kāi)始的

　　透析遷徙自由的含義，也許是我們進(jìn)入這個(gè)話(huà)題的最好路徑。1998年我國政府簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第12條恰好給出了遷徙自由的范圍，第一，合法處在一國領(lǐng)土內的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內享受遷徙自由和選擇住所的自由；第二，人人有自由離開(kāi)任何國家，包括其本國在內；第三，上述權利除法律所規定并為保護國家安全、公共秩序、公共衛生或道德，或他人的權利和自由所必需且與本公約所承認的其他權利不抵觸的限制外，應不受任何其他限制；第四，任何人進(jìn)入其本國的權利，不得任意加以剝奪。

　　對照公約的規定，聯(lián)系我國的憲法和法律內容，顯而易見(jiàn)的是，我國憲法和法律中，沒(méi)有遷徙自由的規定。將遷徙自由入憲入法，則是大勢所趨，理所當然。首先，世界主要國家的憲法和司法實(shí)踐都確認了這項基本人權。根據荷蘭學(xué)者馬爾賽文對142部成文憲法的統計，有81部憲法規定了遷徙自由，占總數的57%。其次，有些國家的憲法雖然未規定遷徙自由，但作為一項自然權利，可以在司法中予以保護。再其次，我國歷史上也有遷徙自由的憲法規定。最早承認遷徙自由的是1912年的《中華民國臨時(shí)約法》。該約法第二章第6條第6款規定，“人民有居住遷徙之自由”。自此以后，無(wú)論是竊國大盜袁世凱、賄選總統曹錕還是國民黨政府制定的憲法性文件，都不得不承認公民有遷徙自由。從1939年中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的根據地制定《陜甘寧邊區施政綱領(lǐng)》起，根據地的法律也開(kāi)始注重對遷徙自由的保護。全國解放后，《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法都承認和保障公民的遷徙自由。其中1954年憲法第90條規定，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。

　　遷徙自由被取消，是從1975年憲法開(kāi)始的。后來(lái)的1978年憲法以及1982年的現行憲法，都沒(méi)有恢復公民的遷徙自由權。就憲法的基本原理來(lái)說(shuō)，作為公民，凡是法律未禁止的都是許可的；作為政府，凡是未經(jīng)法定授權的都是禁止的。我國憲法雖然未規定公民的遷徙自由權，不能理解為公民沒(méi)有這項基本人權，也不能認為政府可以隨意剝奪這項權利。相反，政府對這項權利的限制，應有正當理由。

　　公民遷徙的問(wèn)題已逐漸發(fā)展成為一個(gè)突出的社會(huì )痼疾

　　我國對遷徙自由的限制，主要是通過(guò)戶(hù)籍管理制度實(shí)現的。1958年頒布的《戶(hù)口登記條例》是我國人口管理的主要法規，它確立了以常住人口為主，嚴格控制人口流動(dòng)的基本準則，公民除就業(yè)、升學(xué)、工作調動(dòng)等可以遷居以外，一般沒(méi)有選擇居住地的權利。尤其是對農村遷往城市、中小城市遷往大城市的控制更為嚴格�！稇�(hù)口登記條例》第10條規定，公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶(hù)口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶(hù)口登記機關(guān)申請辦理戶(hù)口遷入遷出手續。這實(shí)際上在農村和城市，城市與城市之間筑起了一道屏障，在相當程度上限制了公民遷徙自由的權利。

　　人口流動(dòng)走勢呈現出農村流向城市，不發(fā)達地區流向發(fā)達地區的傾向，不同程度地沖擊了城鎮居民的正常生活秩序。為規范流動(dòng)人口管理，1984年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農村進(jìn)入集鎮落戶(hù)問(wèn)題的通知》，明確規定，在集鎮有固定住所、有經(jīng)營(yíng)能力或在鄉鎮企業(yè)長(cháng)期務(wù)工的農民及其家屬，應準予辦理常住戶(hù)口落戶(hù)手續�；�本解決了農民轉向集鎮務(wù)工、經(jīng)商的落戶(hù)問(wèn)題。1985年公安部頒發(fā)了《關(guān)于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，明確了對城鎮暫住人員的保護。這兩個(gè)法規可視為對鄉鎮之間、城鄉之間公民遷徙自由的初步放開(kāi)，標志著(zhù)公民開(kāi)始擁有在非戶(hù)籍地長(cháng)期居住的合法權利。

　　1985年9月起，我國開(kāi)始推行居民身份證制度，戶(hù)籍管理向科學(xué)化邁進(jìn)了一步。但是，1984年、1985年頒布的規定，內容比較籠統，具有原則性，不便于操作，從實(shí)施效果看，沒(méi)有達到立法的預期目的。加上戶(hù)口管理機構不健全和人口管理體制不順暢，對近幾年來(lái)迅猛的人口流動(dòng)沒(méi)有真正管理起來(lái)，公民遷徙的問(wèn)題已逐漸發(fā)展成為一個(gè)突出的社會(huì )痼疾。

　　1995年北京市人民政府發(fā)布了《北京市外地來(lái)京人員戶(hù)籍管理規定》，對北京市的外來(lái)人口進(jìn)行了有效的治理。文件規定，對外地來(lái)京人員實(shí)行暫住登記和暫住證制度，并對外地來(lái)京人員的規模進(jìn)行控制，較好地治理了北京市流動(dòng)人口造成的混亂局面。1998年7月22日，國務(wù)院批轉了公安部《關(guān)于解決當前戶(hù)口管理中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)指出，(1)實(shí)行嬰兒落戶(hù)隨父隨母自愿的政策。(2)放寬解決夫妻分居問(wèn)題的戶(hù)口政策。(3)投靠子女的老人可在其子女所在城市落戶(hù)。(4)在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買(mǎi)商品房的公民可根據有關(guān)政策解決城市戶(hù)口。該文件的前三項政策都直接關(guān)系到公民的家庭生活，尤其是解決夫妻分居和老年人投靠子女生活這兩項政策充分體現了對人情和人權的尊重�，F行的戶(hù)籍政策才真正邁出了歷史性的一步。

　　建議將公民的“遷徙自由權”納入憲法修正案

　　有學(xué)者指出，我國目前戶(hù)籍制度的改革力度不大，遷徙限制、戶(hù)口歧視仍然作為一種制度和政策存在。主要表現是：第一，戶(hù)口限制極為嚴格，農村勞動(dòng)力不能自由流向城市，城市間的戶(hù)口遷移仍受?chē)栏裣拗�。已開(kāi)放的戶(hù)口遷移僅考慮到親屬關(guān)系和吸收人才資金，不能反映市場(chǎng)經(jīng)濟和現代化的需要；第二，一些城市雖向外地人開(kāi)了一道口，但在背后仍附加了種種限制條件，如北京仍只允許大學(xué)本科以上高科技人才進(jìn)京。大多數企業(yè)單位招工，仍把戶(hù)口作為其中一個(gè)不可或缺的硬件；第三，進(jìn)城農民由于沒(méi)有城市戶(hù)口，在城市暫住要負擔各種名目繁多的費用，但在農村的各種稅費一分不少；第四，城鄉的社會(huì )福利待遇仍有很大差別。

　　有鑒于此，本文以為，應從以下方面加快戶(hù)籍制度改革的步伐，最終實(shí)現公民的遷徙自由權。

　�、僖耘鷾省豆�民權利和政治權利國際公約》為契機，在十屆全國人大第一次會(huì )議時(shí)，將公民的“遷徙自由權”納入憲法修正案，為公民的遷徙自由提供憲法依據。同時(shí)，依據憲法，將《公民遷徙自由法》列入全國人大的立法規劃，建立相應的法律保障機制。

　�、趪�外基本上嚴格按照遷徙自由原則設立戶(hù)籍制度，很少對戶(hù)口遷徙進(jìn)行行政審批。我國應改戶(hù)口遷徙審批制為戶(hù)口遷徙登記制，將居住和遷徙權納入到公民意思自治的范圍。

　�、弁ㄟ^(guò)司法審查的方式推動(dòng)制度的變遷。我國的有些制度是以不平等的規則來(lái)保護一些社會(huì )主體的利益的。這當然有中國的國情。如果司法機關(guān)將公民的憲法所保護的平等權納入到對政府抽象行政行為的審查，甚至對地方的立法行為進(jìn)行違憲審查，也許對公民的遷徙自由的保護將是一個(gè)福音。(焦洪昌)

　　摘自：人民法院報