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　　中國入世了。民眾憧憬著(zhù)原裝進(jìn)口優(yōu)質(zhì)商品大幅降價(jià)，民營(yíng)和私營(yíng)業(yè)主期待著(zhù)更加開(kāi)放和公平的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，政府機構正根據世貿組織的要求逐步規范著(zhù)日常工作，其中首要的工作之一是清理和削減行政審批。我國由計劃經(jīng)濟沿襲下來(lái)的審批制度，雖然不一定為一般民眾所切身感受，但其種種弊病早已嚴重妨礙了市場(chǎng)經(jīng)濟的健康發(fā)展，到了非改不可的程度。

　　多少事項要審批說(shuō)不清道不明

　　中國究竟有多少事項需要經(jīng)過(guò)審批？這簡(jiǎn)直就像問(wèn)金庸筆下的武術(shù)門(mén)派有多少個(gè)，恐怕沒(méi)人能說(shuō)得清楚，甚至一個(gè)有審批權的部門(mén)領(lǐng)導，可能也說(shuō)不清自己部門(mén)管理的審批事項有多少。

　　一個(gè)外商要投資生產(chǎn)化妝品，先要把可行性報告交給輕工部門(mén)和外經(jīng)貿部門(mén)審批。租用土地建廠(chǎng)要經(jīng)過(guò)土地管理部門(mén)審批。建立廠(chǎng)房要經(jīng)過(guò)規劃部門(mén)審批。廠(chǎng)房建好后生產(chǎn)之前要經(jīng)技術(shù)監督部門(mén)審批并頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證、由衛生防疫部門(mén)審批并頒發(fā)衛生許可證才能投產(chǎn)。排污要經(jīng)過(guò)環(huán)保部門(mén)審批。推銷(xiāo)產(chǎn)品的廣告用語(yǔ)要經(jīng)過(guò)工商部門(mén)審批。進(jìn)行市場(chǎng)調查的方案要經(jīng)過(guò)統計部門(mén)的審批。在街上掛宣傳廣告要經(jīng)過(guò)城管部門(mén)或公安部門(mén)審批。做電視廣告的內容要經(jīng)過(guò)廣告管理部門(mén)審批。從外地聘用人才要經(jīng)過(guò)人事部門(mén)審批，否則戶(hù)口無(wú)法落實(shí)。在各地銷(xiāo)售產(chǎn)品，可能還要經(jīng)審批后辦理銷(xiāo)售許可證、準銷(xiāo)證或類(lèi)似手續。地方性的審批設置與否、何時(shí)設置，完全取決于省市甚至縣一級的管理機構。難怪有人說(shuō)，在中國干事，除了要搞清楚相關(guān)法律，更重要的是要弄清有哪些審批手續要辦，否則絕對是麻煩不斷。

　　如果一個(gè)項目資金已經(jīng)投下去，在產(chǎn)生效益以前被某個(gè)審批關(guān)頭卡住，企業(yè)常常處于進(jìn)退兩難的境地。對一個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果技術(shù)監督部門(mén)的審批通過(guò)后衛生防疫部門(mén)的審批遲遲通不過(guò)，那先行投產(chǎn)就屬于違規行為，盡管兩者審批的內容極其相似。企業(yè)如果此時(shí)撤資不干，不僅前期的投入等于白扔了，關(guān)閉企業(yè)的手續也同樣不簡(jiǎn)單。

　　審批事項過(guò)多、過(guò)濫，已經(jīng)成為政府承認并正在極力克服的公害。各地紛紛成立的各類(lèi)“開(kāi)發(fā)區”等，幾乎無(wú)一例外地將“簡(jiǎn)化審批手續”作為吸引投資的亮點(diǎn)或優(yōu)惠政策：別的地方要辦的幾十種或十幾種審批手續，在開(kāi)發(fā)區被合并或減少為十幾種或幾種。實(shí)際上各地的開(kāi)發(fā)區內已成為審批環(huán)節最少的地帶，也是中國經(jīng)濟增長(cháng)最快的地帶。

　　期限難料“時(shí)間就是金錢(qián)”

　　辦理各種各樣的審批要花多少時(shí)間？這是一個(gè)無(wú)人能夠準確回答、無(wú)人敢于準確回答的問(wèn)題。

　　盡管一些機關(guān)也規定了審批期限，但這類(lèi)規定不但起不了什么作用，有時(shí)反而給申請者帶來(lái)更多麻煩。管理機關(guān)在期限快滿(mǎn)時(shí)，可以因為申請表上某一處微小的涂改痕跡，本該用激光打印機卻用了普通打印機，領(lǐng)導人的簽字看上去與原來(lái)稍有不同，某張表格上缺了一個(gè)章等等而拖延審批期限。申請者為了改正這種無(wú)關(guān)緊要的錯誤，可能要花上幾天的時(shí)間，飛行數千公里。如此一來(lái)，沒(méi)有在規定期限內審批完畢的責任，自然就被推到了申請者身上。這種做法本來(lái)是審批機構為了掩飾工作拖沓而采取的應付措施，卻常常會(huì )被主管機關(guān)或領(lǐng)導當成工作嚴肅認真、一絲不茍的典范。在某些負責審批的官員看來(lái)，手續不復雜、當事人跑的次數少就不能足以顯示審批事項的重要性和權威性。

　　冗長(cháng)而繁瑣的審批程序，往往使申請人對產(chǎn)品何時(shí)才能通過(guò)審批完全沒(méi)譜。就拿化妝品企業(yè)來(lái)說(shuō)，準備夏季上市的爽膚液，如果在年初提交申請，常常到年末的隆冬都拿不到批文，于是產(chǎn)品在漫漫審批中過(guò)季了。一種國際流行的唇膏要引入中國市場(chǎng)，廠(chǎng)家必須提出進(jìn)口申請、送樣檢測、召開(kāi)專(zhuān)家會(huì )議進(jìn)行安全性論證等等。經(jīng)過(guò)一年甚至更長(cháng)時(shí)間，到審批手續終于完成時(shí)，這種產(chǎn)品可能已經(jīng)被市場(chǎng)淘汰。結果，前期的一切努力都打了水漂，造成驚人的浪費，其中也包括了審批者的勞動(dòng)。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟的規律之一是應變快者生存，而審批制則弱化了反應能力與生存的關(guān)聯(lián)，代之以“能通過(guò)審批者生存”。盡快審批比盡快適應市場(chǎng)顯得更為重要。申請者為了趕時(shí)間，時(shí)常得拿錢(qián)打點(diǎn)。因此在跑手續者的口中，“時(shí)間就是金錢(qián)”自有其特別含義。

　　無(wú)形圍欄防“君子”不防“小人”

　　審批對市場(chǎng)經(jīng)濟能起什么樣的作用？從管理者的角度看，審批等于設置了一道圍欄，從“源頭”上把關(guān)，杜絕在審查中發(fā)現的不合格產(chǎn)品上市。例如，對審批認為不具備經(jīng)商條件者拒絕發(fā)給工商執照，對衛生狀況較差者拒絕發(fā)給衛生許可證，對可能影響環(huán)境的產(chǎn)品禁止銷(xiāo)售，對不符合安全指標的產(chǎn)品禁止生產(chǎn)和銷(xiāo)售等等。除此以外，審批可以使管理者對經(jīng)營(yíng)者的基本情況有一定掌握，完成各種統計工作非常方便。然而，一次又一次的市場(chǎng)整頓，不斷提高入市門(mén)檻、嚴把審批關(guān)，為什么總是難以看見(jiàn)實(shí)際效果，而守法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者反而被折騰得不厭其煩呢？

　　市場(chǎng)就像一個(gè)“沒(méi)有圍墻的公園”，審批則構成一道由管理部門(mén)掌握鑰匙的圍欄，其阻擋作用完全依賴(lài)游人自覺(jué)地不去翻越。審批對游園者的監督、過(guò)濾作用，在審批完成的同時(shí)也即終止。事實(shí)上，很多不法者根本不去費力辦理審批手續，他們的假貨照樣進(jìn)入了市場(chǎng)。有的一干就是幾年甚至十幾年，如果不鬧到死人翻船的程度，或是“不幸”遇上了執法大檢查，他們完全可以毫無(wú)顧忌地干下去，甚至發(fā)展成為相當大的產(chǎn)業(yè)。個(gè)別省份自發(fā)形成的汽車(chē)拼裝市場(chǎng)，在當地公開(kāi)長(cháng)期經(jīng)營(yíng)，若不是遇上國務(wù)院組織的市場(chǎng)整頓，根本就不會(huì )停業(yè)。

　　通過(guò)了審批的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，也未必都可信賴(lài)。我們常常遇到這樣的事情，在審批的公園用地上蓋起了別墅，執有熟食執照的人在賣(mài)二手車(chē)等等。這類(lèi)情形審批時(shí)無(wú)法預料，靠審批無(wú)法避免，強化審批也不會(huì )有什么改觀(guān)。

　　與對違法違規者的無(wú)能為力相比，審批制對守法者的束縛卻十分明顯，影響也是災難性的。正規企業(yè)的產(chǎn)品上市要經(jīng)過(guò)七審八批，等審完了批完了，市場(chǎng)已經(jīng)沒(méi)有你的位置了，而制假者卻因此獲得了更大的活動(dòng)空間。一邊是守法者排長(cháng)隊等審批，一邊是什么手續也不辦的人在搶占市場(chǎng)。比如合法進(jìn)口化妝品要等待一年左右才獲批準，非法產(chǎn)品出廠(chǎng)當天就可以擺上超市的貨架。讓守法者帶著(zhù)審批的枷鎖與不法者競爭，守法者在起跑線(xiàn)上就已經(jīng)輸了。

　　本來(lái)如果讓守法者方便又自由地進(jìn)入市場(chǎng)，可以對不法者形成競爭性抑制，但在層層審批的束縛下，這種抑制力被極大地削弱。為了生存、為了不錯過(guò)入市的有利時(shí)機，守法者有時(shí)不得不“未批先行”，成了實(shí)實(shí)在在的“被逼”違法違規者。

　　以強化審批、增加審批種類(lèi)來(lái)提高進(jìn)入市場(chǎng)的圍欄，結果必然是該管的沒(méi)管住，不該受影響的反受其累。一次次管理沖擊波總是令守法經(jīng)營(yíng)者哭笑不得，不法經(jīng)營(yíng)者滿(mǎn)不在乎或只需避避風(fēng)頭，風(fēng)頭一過(guò)，他“胡漢三又回來(lái)了”。這樣，被逼違法違規者不減反增，形成惡性循環(huán)：市場(chǎng)秩序混亂導致政府以增加或強化審批的方式加強管理———守法企業(yè)要辦更多手續、步履艱難，而逃避審批的企業(yè)繼續我行我素、冒著(zhù)“未經(jīng)審批”的風(fēng)險在市場(chǎng)上先行一步———市場(chǎng)秩序進(jìn)一步混亂。

　　審批權，資金的黑洞腐敗的溫床

　　審批是行政權力非常直接的體現。審批權對管理機構及其人員的腐蝕作用，早已顯得十分突出。在市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)代，進(jìn)入市場(chǎng)才能獲利，而審批者手中則掌握著(zhù)進(jìn)入市場(chǎng)的鑰匙。這把鑰匙發(fā)不發(fā)、發(fā)給誰(shuí)、什么時(shí)候發(fā)、如何發(fā)，不免受到金錢(qián)的影響，甚至由金錢(qián)來(lái)決定。審批程序遠不如正規招投標那樣公開(kāi)、公平，審批手續要不要收錢(qián)以及收多收少，常常是一筆糊涂賬。

　　據一位化妝品行業(yè)的資深人士介紹，一盒進(jìn)口眼影中有16種顏色各異的小粉塊，在市場(chǎng)上是作為一個(gè)產(chǎn)品銷(xiāo)售的，但有關(guān)部門(mén)卻要求，申請許可證要按16個(gè)產(chǎn)品申報，盡管這些粉塊除了顏色不同外成分完全相同。因為一個(gè)產(chǎn)品的審批費用大約1萬(wàn)元，16個(gè)產(chǎn)品的審批費用則約為16萬(wàn)。商家為了減少前期支出，只好在一盒中只放一種色塊，結果使用眼影的人個(gè)個(gè)眼眶子相似，缺乏個(gè)性。

　　人們在想，如果沒(méi)有“錢(qián)”的因素，行政審批還會(huì )不會(huì )那么多。你看，新購的汽車(chē)上牌照一律要交檢測費，難道嶄新的汽車(chē)就沒(méi)有一輛質(zhì)量過(guò)關(guān)的嗎？外地引進(jìn)高級人才要在人事局交一筆“人才測評費”，由專(zhuān)科畢業(yè)的辦事員對待引進(jìn)的各類(lèi)高級專(zhuān)門(mén)人才進(jìn)行“考測”。無(wú)磷洗衣粉除必須標明“無(wú)磷”外，在某些地方還要交費進(jìn)行檢測并在當地環(huán)保局備案，然后由當地登報公告。即使產(chǎn)品確實(shí)無(wú)磷，而且其他地方早已進(jìn)行過(guò)檢測，這一套程序仍然不能免除。檢測、備案和登報費用交了以后，測沒(méi)測只有天知道。不交費則真正的無(wú)磷粉也不讓賣(mài)。由于各地、各級衛生防疫部門(mén)都對食品衛生加強監督管理，某大型冰激凌生產(chǎn)商光交給各地的檢測費、注冊費、備案費等雜七雜八的費用，每年就達千萬(wàn)元以上。一些地方的防疫部門(mén)其實(shí)只收錢(qián)不檢測。

　　對此，國務(wù)院專(zhuān)門(mén)成立“減負辦”，不停地發(fā)文，禁止以各種方式收取此類(lèi)費用，但各種各樣的審批收費如同雨后的野草，鏟除的速度總也趕不上增長(cháng)的速度。難怪有人說(shuō)搞錢(qián)既快又不犯法的最佳途徑，就是設審批收費。

　　審批機構的工作人員如何以及是否從審批中獲得好處，在很大程度上取決于他們的操守與膽量。掌握審批權的人要完全抵制誘惑相當困難，因為這種誘惑實(shí)在太大、太普遍、太讓人覺(jué)得不取可惜、太讓人覺(jué)得沒(méi)什么風(fēng)險、太容易讓人不知不覺(jué)中陷得很深而無(wú)力自拔。某些單位的腐敗案在短時(shí)間內出現“前赴后繼”現象，甚至連犯罪行為方式、觸犯的罪名都完全一致，因為審批權沒(méi)有隨著(zhù)犯法者的下臺而發(fā)生任何改變。后來(lái)者與前任面臨著(zhù)同樣的誘惑。中國政府官員因掌握較多的審批權而面臨更多職業(yè)風(fēng)險，中國也有著(zhù)龐大的、因掌握審批權而發(fā)生腐敗的候選人隊伍。依賴(lài)管理者的個(gè)人素質(zhì)來(lái)克服這種風(fēng)險，已被證明是不可靠的。

　　合法、非法“審批”和法律誰(shuí)說(shuō)了算

　　行政審批過(guò)多、過(guò)濫，實(shí)際上是政府在法律框架以外另添了一套運轉機制，這不僅使法律授予公民或法人的某些權利變得難以實(shí)現，而且時(shí)�；煜�了合法與非法的界限。例如，某個(gè)知名度極高、信譽(yù)良好的洗衣粉在某地銷(xiāo)售時(shí)被當地環(huán)保部門(mén)宣布為“無(wú)證”商品，并與假冒偽劣產(chǎn)品一樣進(jìn)行“曝光”和“罰款”，消費者以為這是不合格產(chǎn)品，感嘆連著(zhù)名廠(chǎng)商都不顧信譽(yù)，甚至以此為由進(jìn)行投訴。其實(shí)該產(chǎn)品沒(méi)有任何質(zhì)量問(wèn)題，早已在生產(chǎn)地通過(guò)了環(huán)保檢測，只是沒(méi)有在當地報批、辦理所謂“達標許可銷(xiāo)售”一類(lèi)的許可證。而這是國務(wù)院三令五申禁止的亂收費。在這樣的案例中，生產(chǎn)商沒(méi)有任何違法行為，但受到的實(shí)際懲罰可能不亞于違法行為的后果。生產(chǎn)商要想討個(gè)說(shuō)法又很困難，因為找不到什么法律依據說(shuō)環(huán)保部門(mén)不能設置這樣的審批，如果提起行政訴訟，也未必有什么好結果。

　　行政審批設置的不確定和不透明，經(jīng)常使法律規定可以做的事情變得未經(jīng)審批就不能做，但行為人卻并不知曉也不大容易、或不可能從一般途徑知曉。比如一個(gè)新企業(yè)開(kāi)張在窗外掛標語(yǔ)烘托喜慶氣氛，香檳剛開(kāi)瓶就收到一張罰單，因為掛標語(yǔ)要經(jīng)過(guò)市容管理部門(mén)審批，但這一條在“法律匯編”或“企業(yè)手冊”上根本沒(méi)有記載，不到被罰的時(shí)候誰(shuí)也不可能知道。

　　某些突然設置、法律出處含糊不清的審批，給人的感覺(jué)簡(jiǎn)直就是“宰你沒(méi)商量”。某企業(yè)在自家門(mén)前豎了幾年的標牌，會(huì )突然被城管部門(mén)要求補辦審批，不然就得摘除。對企業(yè)來(lái)說(shuō)，補辦就得交錢(qián)，不補，被摘了牌就可能讓來(lái)訪(fǎng)的客商找不到門(mén)，以為它卷款逃匿了。企業(yè)主為這種突如其來(lái)的審批花了錢(qián)，就像遭了“打劫”一樣別扭。

　　還有生產(chǎn)許可證，過(guò)幾年就得換一次，最讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提心吊膽的是“過(guò)渡期”。因為審批文號更新以后，那些帶有老批號的、早已進(jìn)入流通的產(chǎn)品，就屬于“使用過(guò)期文號”，成了隨時(shí)可能導致挨罰的“定時(shí)炸彈”。由于很多企業(yè)根本搞不清這些“炸彈”流向了何處，所以在過(guò)渡期挨罰幾乎是不可避免的。至于因換證而導致的更改設計、重新印刷包裝材料、淘汰尚未用完卻不能繼續使用的包裝材料所花的費用，自然要由企業(yè)自己承擔。

　　清理過(guò)濫審批為市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展“松綁”

　　政府對市場(chǎng)進(jìn)行管理的理想狀態(tài)，應是守法者可以自由地從事自己的業(yè)務(wù)，違法者處處感到不便和危險。市場(chǎng)這個(gè)“沒(méi)有圍墻的公園”既然不可能被無(wú)形的圍欄擋住，其管理模式就應當適應這種客觀(guān)現實(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，一系列法律法規為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者指明了“游園規則”，游園者完全可以、也應當按規則調整自己的行為，并對自己的行為承擔責任，不需要政府以審批的方式先行把關(guān)，況且實(shí)踐已經(jīng)證明這種所謂的把關(guān)缺少實(shí)效、弊端甚多。通過(guò)強化審批管理、追究失誤者責任等方式來(lái)提高審批質(zhì)量，不但不能減少、反而可能凸顯和強化審批制的弊端。我國有相當一部分審批不是怎么才能做好的問(wèn)題，而是如何盡快撤銷(xiāo)的問(wèn)題。

　　行政審批過(guò)多、過(guò)濫所表現的制度性缺陷，與我國政府機構過(guò)多、過(guò)雜和管理權限過(guò)寬又多有重疊互為因果。其“治理整頓”也應與政府機構精簡(jiǎn)和轉變職能結合起來(lái)進(jìn)行。減審批而不減機構，審批會(huì )直接或變相地反彈，因為政府機構總要以某種方式行使權力。只減政府機構而不削減職權和轉變管理模式，則相關(guān)機構遲早會(huì )“再生”，因為活擺在那里總得有人干，沒(méi)有哪個(gè)機構比政府更有權威性。因政府機構撤銷(xiāo)而把審批權“下放”給行業(yè)協(xié)會(huì )一類(lèi)的機構，可能會(huì )導致比“換湯不換藥”更糟的局面。因為行業(yè)協(xié)會(huì )不屬于政府機構，審批不當時(shí)，當事人連通過(guò)行政訴訟獲得補救的機會(huì )都沒(méi)有。

　　清理行政審批不僅涉及到提高政府工作效率，而且在加入世貿組織后還關(guān)系到國際法律義務(wù)。因為從該組織要求的“依法辦事”和“透明”等原則來(lái)看，隨意設置或增加審批、無(wú)法律依據地設置審批、設置內部掌握不公開(kāi)昭示的審批、對審批缺乏有效監督、審批不當時(shí)缺乏補救手段等等，都可能被視為與其規定相悖。應當借我國加入世貿組織的契機，盡快對行政審批進(jìn)行專(zhuān)項治理，提高政府依法管理的水平。(一石)

　　摘自：《法制日報》2001年12月3第五版