美鋼鐵保護引發(fā)國際公憤

　　中國或將卷入國際鋼鐵貿易戰

　　羅漢偉

　　鋼鐵行業(yè)是美國的心頭肉，多年來(lái)美國對其重點(diǎn)保護，采用反傾銷(xiāo)、反補貼和特保措施限制鋼鐵制品進(jìn)口，引起國際公憤。WTO成員國群起而攻之，連續在世貿組織起訴，掀起了美國鋼鐵貿易戰的一次次高潮。

　　截至目前，WTO一共受理30起涉及鋼鐵制品的案子，其中起訴美國的就有23起。遺憾的是，這些訴訟并沒(méi)有真正改變美國的保護主義政策。

　　美國鋼鐵保護引訴訟無(wú)數

　　上世紀90年代之前，美國一直對法國、意大利、英國、德國、西班牙和瑞士的各種輸美鋼材征收反補貼稅。從1990年代初開(kāi)始，美國先后對英國鋼鐵公司、聯(lián)合工程鋼有限公司等4家英國公司的輸美鋼材征收反補貼稅，理由是這些公司原來(lái)是國有企業(yè)，獲得了政府補貼，1988年轉為私有，政府原來(lái)的補貼隨之轉移。

　　歐盟非常不滿(mǎn)，但交涉未果。1994年-1996年，美國經(jīng)過(guò)中期復審，決定繼續征稅，終于激怒了歐盟。1998年6月30日，歐盟起訴美國。WTO專(zhuān)家組和上訴機構經(jīng)過(guò)審理認為，在私有化過(guò)程中受讓人支付了與公司財產(chǎn)相當的資金，美國不能證明原來(lái)政府給予的補貼轉移給了新的所有人，遂判美國敗訴。

　　美國并不甘心，改變了征稅理由，以“這些公司的所有人沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化”為由，繼續征收反補貼稅。2000年11月10日， 歐盟再次起訴。美國又一次敗訴，但非常不情愿執行裁決，窮盡了規避執行的一切方法，拖了3年多，直到2005年9月還沒(méi)有執行。

　　不僅對英國，對其他國家的輸美鋼材，美國也同樣采取了反傾銷(xiāo)、反補貼、和特保措施。這些國家開(kāi)始對美國群起而攻之，鋼鐵貿易戰進(jìn)入白熱化。

　　1999年韓國和日本分別起訴美國；2000年歐盟、韓國、印度、巴西先后起訴美國；2002年日本、歐盟、韓國、中國、挪威、新西蘭、中國臺灣、巴西分別起訴美國。1999年-2002年，美國在三年內被訴了20次，其中2000年被訴6次，2002年被訴11次。

　　在上述訴訟中，起訴方或者認為美國濫用反傾銷(xiāo)和反補貼調查權，違反條約規定采取措施；或者認為美國在不能證明國內同類(lèi)產(chǎn)業(yè)受損的情況下，對進(jìn)口鋼材采取特保措施；或者認為美國在救濟措施到期進(jìn)行“日落復審”時(shí)故意延長(cháng)征稅期間，等等。

　　由此，美國鋼鐵保護引發(fā)了WTO訴訟史上的高水平對決。爭端各方都派出了頂尖的團隊，對《反傾銷(xiāo)協(xié)定》、《反補貼協(xié)定》和《特保措施協(xié)定》中的許多技術(shù)性安排反復辯論和論證。專(zhuān)家組和上訴機構對爭議的條款作了經(jīng)典注釋?zhuān)�成為國際經(jīng)濟法學(xué)界的重要研究資料。WTO官方網(wǎng)站也經(jīng)常引用這些案件對條約進(jìn)行官方解釋。多哈回合談判期間，許多成員國也引用這些案件，要求填補條約的漏洞。

　　訴訟的結果都是美國在主要爭議問(wèn)題上敗訴，但最后的執行卻非常不盡人意。歐盟、日本和韓國是最活躍的起訴方，均多次起訴。對歐盟的起訴，美國拖延了一段時(shí)間之后，勉強履行了裁決。對韓國的起訴，最后是雙方達成了執行和解。而對日本的起訴，美國“耍賴(lài)”，拒不執行。

　　比如，1999年11月，日本起訴美國對輸美鋼材違法反傾銷(xiāo)，美國敗訴。2001年11月，此案開(kāi)始執行，美國先是提出需要“合理時(shí)間”，一年后又提出政府正在和國會(huì )溝通，而國會(huì )修改法令需要時(shí)間。不久，美國又向WTO爭端解決機構提出這個(gè)“合理時(shí)間”需要再延長(cháng)一年，獲得批準。后來(lái)美國又兩次在到期日之前申請延長(cháng)這個(gè)“合理時(shí)間”，每次一年，均獲得批準。直到2005年7月，美國國會(huì )也沒(méi)有修改法令。最后，雙方簽訂了一個(gè)諒解，日本保留對美國采取報復措施的權力，案件不了了之。

　　從技術(shù)上講，2000年的幾個(gè)案件源于美國的同一個(gè)反傾銷(xiāo)反補貼措施，可以合并審理。起訴方都要求合并審理，但美國堅決不同意，要求分別審理分別裁決。2002年的幾個(gè)案件也是源于同一個(gè)特保措施，美國依然堅持分別裁決，意在執行階段對不同的起訴方采用不同的應對措施，把握主動(dòng)。遇到像歐盟這樣的強勢對手，美國不能不執行裁決；遇到像韓國這樣的戰略伙伴，美國可以用外交手段讓“小朋友”息訴；而遇到像日本這樣的“刺頭兒”，美國就“耍賴(lài)”，堅決不執行。

　　美國：保護鋼鐵不會(huì )動(dòng)搖

　　鋼鐵是工業(yè)的脊梁，能夠影響一個(gè)國家的經(jīng)濟安全。據美國鋼鐵協(xié)會(huì )統計，美國每年的鋼鐵總需求量是1.5億噸～1.6億噸左右(2006經(jīng)濟形勢較好，達到了1.76億噸，而2009年經(jīng)濟危機期間，只消耗了9400萬(wàn)噸)。不管市場(chǎng)總需求如何變化，美國國內的供應量始終占市場(chǎng)總需求的56%-61%左右，進(jìn)口成品鋼占16%～18%左右，間接進(jìn)口鋼材占24%～28%左右。

　　這幾個(gè)比例是美國政府把握的底線(xiàn)，不可逾越。為什么？

　　其一，美國鋼鐵業(yè)巨頭始終在國會(huì )有很強的勢力，能夠影響國會(huì )和政府決策。2000年–2002年，美國置國際聲討于不顧，堅持對鋼鐵業(yè)采取保護主義措施，有學(xué)者就認為這是總統大選期間，布什政府不敢得罪國會(huì )里的鋼鐵業(yè)代表。

　　其二，鋼鐵業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，能夠幫助政府緩解就業(yè)壓力。如果政府放任進(jìn)口鋼材大量涌入，不僅會(huì )使國內生產(chǎn)商失去市場(chǎng)，也會(huì )使大量鋼鐵工人失業(yè)，帶來(lái)社會(huì )隱患。今年7月20日，美國鋼鐵業(yè)協(xié)會(huì )就致信參議院多數黨領(lǐng)袖，對國會(huì )在創(chuàng )造就業(yè)方面的做法大加贊賞，并建議采取更具體的措施落實(shí)鋼鐵工人就業(yè)。

　　其三，美國政府對其制造業(yè)的不斷萎縮非常擔心。最近，奧巴馬政府啟動(dòng)了“出口刺激計劃”，準備到2015年讓美國的制造業(yè)產(chǎn)品出口翻一番，為民眾創(chuàng )造大量就業(yè)機會(huì )。鋼鐵業(yè)是制造業(yè)的領(lǐng)軍行業(yè)，美國當然要采取嚴格的保護措施。今年7月25日， 美國鋼鐵業(yè)協(xié)會(huì )曾致信美國商務(wù)部貿易促進(jìn)和協(xié)調委員會(huì )，大力支持奧巴馬政府的“出口刺激計劃”，指出美國的間接鋼材進(jìn)口正在不斷增加，要求政府采取更嚴厲的進(jìn)口限制措施，包括控制中國的匯率操縱、鼓勵國內投資、開(kāi)展雙邊會(huì )談甚至提起WTO訴訟等等。

　　可見(jiàn)，鋼鐵貿易戰的國際聲討不能從根本上解決美國的保護主義政策。美國不僅不會(huì )讓進(jìn)口鋼材搶占其國內生產(chǎn)商的份額，而且會(huì )不斷擴大國內供應，進(jìn)一步限制進(jìn)口。對此，WTO訴訟的效果非常有限。

　　中國：貿易戰的新主角？

　　中國曾在2002年3月，和其他7個(gè)成員國同時(shí)起訴美國的鋼鐵特保措施，在其他情況下大多以第三方的身份參加訴訟。根據WTO爭端解決機制，第三方只有審閱部分訴訟材料和評論的權力，沒(méi)有實(shí)體上的訴訟權力和義務(wù)。換句話(huà)說(shuō)，中國沒(méi)有單獨因為鋼鐵貿易和美國在WTO對簿公堂。然而，目前中國對美鋼鐵制品出口卻處于非常不利的地位。

　　一是出口數量不斷下降。據美國鋼鐵協(xié)會(huì )今年7月27日報道，今年上半年，美國最大的海外供應商是韓國(88.9萬(wàn)噸)、日本(62.1萬(wàn)噸)和德國(45萬(wàn)噸)。2010年美國將進(jìn)口成品鋼1833.6萬(wàn)噸，較2009年的1417.8萬(wàn)噸上升29.3%。中國輸美的成品鋼總量會(huì )是74.5萬(wàn)噸，比2009年的146.3萬(wàn)噸下降49.1%。除中國之外，其他供應商的輸美總量都有增加，其中澳大利亞和德國的增幅最大，將達87.6%和82.1%；韓國、土耳其、和日本次之，在26%～34%之間；印度也將增加16.9%。

　　二是美國把其國內供應的萎縮歸罪于中國的出口導向型政策、政府補貼、匯率操縱和其他貿易措施。美國鋼鐵協(xié)會(huì )主席Thomas J.Gibson曾指責：“2009年經(jīng)濟危機時(shí)期，美國對中國間接鋼鐵貿易逆差達到了54%，比2008年(47%)增加了7個(gè)百分點(diǎn)。我們已經(jīng)不能承受中國國有鋼鐵制造業(yè)帶來(lái)的沖擊”；“中國的經(jīng)濟發(fā)展模式影響了鋼鐵業(yè)的所有下游制造業(yè)，沒(méi)有任何一個(gè)美國的制造業(yè)能夠與中國的這種發(fā)展模式匹敵”；“中國模式已經(jīng)對美國的鋼鐵業(yè)、制造業(yè)、和國家安全帶來(lái)了嚴重威脅，所有的北美國家都應該對中國的直接和間接鋼鐵貿易進(jìn)行限制，采用嚴厲的法律和措施限制中國的不公平貿易和匯率操縱”。

　　這是一個(gè)現實(shí)版的“中國威脅論”。

　　基于這種認識，美國政府不斷對中國鋼鐵業(yè)發(fā)難。今年上半年，美國一共發(fā)起11起反傾銷(xiāo)反補貼調查，其中有10起涉及中國產(chǎn)品，6起針對中國鋼鐵制品。中國輸美的鋼制門(mén)窗格柵曾被裁定征收136%～145%的反傾銷(xiāo)稅和62.46%的反補貼稅。這還不夠，日前有兩家美國同類(lèi)產(chǎn)品制造商致信美國政府，稱(chēng)中國在生產(chǎn)這些格柵時(shí)沒(méi)有對鋼材進(jìn)行檢驗，不知道鋼材的物理性質(zhì)和化學(xué)性質(zhì)，會(huì )對使用這些產(chǎn)品的美國學(xué)校、工廠(chǎng)、娛樂(lè )場(chǎng)所、商場(chǎng)以及交通工具產(chǎn)生安全隱患，要求政府啟用技術(shù)壁壘。

　　現在中國鋼鐵業(yè)是“一個(gè)蘿卜兩頭切”。一方面，國際鐵礦石壟斷巨頭改變了定價(jià)機制，鐵礦石價(jià)格不斷飆升，鋼鐵業(yè)的成本越來(lái)越高。據報道，淡水河谷今年第二季度的利潤增長(cháng)超過(guò)了4倍；中國引領(lǐng)的需求增長(cháng)推動(dòng)鐵礦石現貨價(jià)格同比增長(cháng)超過(guò)2倍。另一方面，出口鋼材和鋼鐵制品不斷遭遇貿易壁壘，必須支付高額的反傾銷(xiāo)稅和反補貼稅。再加上其它因素，一些鋼企已經(jīng)陷入虧損境地，很難逆轉。

　　不管中國鋼鐵業(yè)盈利與否，如果美國繼續對中國采用敵視態(tài)度和歧視政策，中國訴諸WTO很有必要。盡管美國已經(jīng)有比較成熟的應訴經(jīng)驗和規避裁決的手段，我們訴訟的過(guò)程比結果更重要。

　　首先，可以借助訴訟提交相關(guān)證據，充分陳述觀(guān)點(diǎn)，把美國的措施置于眾目睽睽之下，接受?chē)�際輿論監督。

　　其次，能夠促使美國在限制中國產(chǎn)品時(shí)有所收斂，防止變本加厲為所欲為。

　　最后，為什么今年別國的輸美鋼材比例都在增加，而中國的卻在減少呢？雖然美國在限制進(jìn)口，但蛋糕還是有的。我們不能把自己的份額拱手相讓?zhuān)瑧�主�?dòng)爭取，拿到屬于我們的那一塊。

　　本文系《中國經(jīng)濟周刊》專(zhuān)欄文章，轉載請注明出處。羅漢偉,法學(xué)博士，致力于國際經(jīng)濟法和WTO法研究，《中國經(jīng)濟周刊》專(zhuān)欄作者，長(cháng)期關(guān)注中美貿易關(guān)系。