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　　礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的補償機制要解決兩大問(wèn)題，一是對引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行橫向補償，二是對未來(lái)不可再生資源的稀缺而進(jìn)行縱向補償。中央政府所掌握的礦產(chǎn)資源補償費收入沒(méi)有涉及到礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中的大量外部性影響的矯正，從各地情況看，根本談不上用于外部性補償或資源稀缺性補償。

　　一個(gè)完善的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度與開(kāi)發(fā)管理體制，需要實(shí)現兩大目標，一是礦產(chǎn)資源有償取得，其中的“有償”，還要區分礦業(yè)權特許權�熂磎ining title 或 mining right�犛袃敽唾Y源產(chǎn)權�熂磎ineral property�犛袃�；二是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的外部性得到補償，主要是對生態(tài)環(huán)境破壞的補償，其次是資源稀缺性得到補償，或者說(shuō)資源使用在代際之間得到“公平的分配”。

　　礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度與開(kāi)發(fā)補償機制改革以后，需要使資源品的價(jià)格反映如下五類(lèi)因素：第一類(lèi)是礦山企業(yè)的開(kāi)采成本，其中包括三項：當期直接支出；礦山安全支出；資源枯竭轉產(chǎn)支出。第二類(lèi)是國家對礦產(chǎn)資源擁有的產(chǎn)權。第三類(lèi)是國家對礦山開(kāi)采的行業(yè)特許權使用費。第四類(lèi)是資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的外部成本，主要是生態(tài)環(huán)境保護。第五類(lèi)是資源的稀缺性，即資源的供應安全。

　　一、現行礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，解決的主要是礦山開(kāi)采行業(yè)特許權有償問(wèn)題，而未涉及國有產(chǎn)權問(wèn)題

　　2006年9月，國務(wù)院批復同意了財政部、國土資源部和發(fā)改委制定的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》�熞韵潞�(jiǎn)稱(chēng)《方案》��，先從煤炭行業(yè)開(kāi)始，選取山西等8個(gè)煤炭主產(chǎn)省(區)進(jìn)行煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)。

　　此前企業(yè)無(wú)償占有屬于國家出資探明的煤炭探礦權和無(wú)償取得的采礦權也要進(jìn)行清理，并在嚴格依據國家有關(guān)規定對剩余資源儲量評估作價(jià)后，繳納探礦權、采礦權價(jià)款。對一次性繳納探礦權、采礦權價(jià)款確有困難的，《方案》還規定經(jīng)批準可在探礦權、采礦權有效期內分期繳納。

　　《方案》指出，此前經(jīng)財政部、國土資源部批準已將探礦權、采礦權價(jià)款部分或全部轉增國家資本金的，企業(yè)應當向國家補繳價(jià)款，也可以將已轉增的國家資本金劃歸中央地質(zhì)勘查基金(周轉金)持有。此后新設煤炭資源探礦權、采礦權，其價(jià)款一律不再轉增國家資本金，或以持股形式上繳�！斗桨浮愤�提出要適當調整煤炭資源探礦權、采礦權使用費收費標準，建立和完善探礦權、采礦權使用費的動(dòng)態(tài)調整機制。由此也可以看出，有關(guān)部門(mén)對礦業(yè)權價(jià)款和礦業(yè)權的使用還是按照行業(yè)特許權看待的，即屬于mining title 或 mining right，并沒(méi)有將其直接理解為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權，不屬于mineral property。

　　對礦業(yè)權價(jià)款收入在中央和地方財政之間的分成比例，《方案》規定中央20%、地方80%。價(jià)款收入用途則按照“取之于礦、用之于礦”的原則，中央分成部分主要用于補充中央地質(zhì)勘查基金(周轉金)；地方分成部分除用于國有企業(yè)和國有地勘單位礦產(chǎn)資源勘查外，也可以用于解決國有老礦山企業(yè)的各種歷史包袱問(wèn)題。而從礦業(yè)權價(jià)款及其使用費收入的使用情況看，它們既難以體現國家對礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權收益�煵蝗胍话泐A算��，也難以形成有效的補償，因為這部分資金在多數地區僅夠維持管理機構或勘探機構的日常開(kāi)支。

　　在微觀(guān)層面上，我們從礦產(chǎn)資源開(kāi)采企業(yè)的經(jīng)營(yíng)損益中可以發(fā)現，現行體制下礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)成本中，國有產(chǎn)權是缺失的。因法律上導致礦產(chǎn)資源國有產(chǎn)權缺失，礦山開(kāi)采者從財務(wù)上無(wú)須支付這部分成本。這導致企業(yè)成本虛減，企業(yè)利潤虛增，通常所說(shuō)的礦老板“暴富”之因，即在于此。至于其中國有產(chǎn)權收益是由礦老板獨享還是與地方政府分享，甚至是否流入腐敗者腰包，則可以從近年來(lái)資源富集地區的財政收入、涉礦腐敗大案要案中去觀(guān)察。

　　二、現行資源開(kāi)發(fā)補償機制改革中，補償數量與標準仍缺乏嚴格的設計和法律規定

　　經(jīng)濟學(xué)意義上的補償，是因為經(jīng)濟主體之間存在權利的相互性，某一主體所產(chǎn)生后果�熣�的或負的�牪⒉挥善渫耆�承擔，而可能由他人分擔。這樣要么受益者對受損者的福利損失進(jìn)行補償，要么潛在的受損者為避免福利損失，而對潛在受益者進(jìn)行補償。

　　所謂權利的相互性，即微觀(guān)經(jīng)濟學(xué)中的外部性。環(huán)境破壞通常成為負外部性的例子。按照�熆扑归_(kāi)創(chuàng )的�牣a(chǎn)權經(jīng)濟學(xué)中權利相互性觀(guān)點(diǎn)，要么開(kāi)采者無(wú)權采掘，若要開(kāi)采，采掘者應向受損居民作出補償；要么開(kāi)采者有權采掘，礦區及周邊居民為避免自身受損，而對開(kāi)采者因放棄采掘所導致利益損失作出補償。這種因權利相互性而產(chǎn)生的補償屬于外部性補償。

　　對于不可再生的礦產(chǎn)資源來(lái)說(shuō)，權利的相互性還存在代際之間，即當代人對不可再生資源的使用導致后代人未來(lái)對這種資源擁有量的減少。當代人不能因為后代人尚未有機會(huì )表達其主張而剝奪其對不可再生資源的擁有權。因此，當代人開(kāi)采礦產(chǎn)資源，還要對后代人進(jìn)行補償，此即資源稀缺性補償。補償的形式可以某礦產(chǎn)資源儲量，結合當前采礦速度和可開(kāi)采時(shí)間，以某一水平的貼現率計算的租金，積累一種代際分配基金。這種租金可稱(chēng)為“霍特林”租金�烪oteling��1931��。

　　也就是說(shuō)，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的補償機制要解決兩大問(wèn)題，一是對引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行橫向補償，二是對未來(lái)不可再生資源的稀缺而進(jìn)行縱向補償。

　　但目前的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)補償中，存在的問(wèn)題主要是：

　　首先，按照規定，征收礦產(chǎn)資源補償費的目的是“為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護與合理開(kāi)發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權益”，這似乎更多地考慮了礦產(chǎn)資源稀缺性補償，甚至國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的維護，而對礦山開(kāi)采導致的環(huán)境生態(tài)影響補償的精神并未體現。也就是說(shuō)該項收費制度的立法意圖是不明確的。

　　其次是費率水平過(guò)低，根本無(wú)法體現礦產(chǎn)資源稀缺程度，而且計征依據為已采產(chǎn)品銷(xiāo)售收入而非礦產(chǎn)儲量，缺乏制約浪費和破壞式開(kāi)采的作用。礦區水土治理、生態(tài)恢復、移民、居民生活救助和就業(yè)安置等，絕不是區區幾十億元補償資金可以勝任的。根據規定，這項收入在中央和地方之間按照一定比例進(jìn)行分成，其中，中央與省、直轄市的分成比例為5∶5，與自治區的分成比例為4∶6。目前對于中央政府掌握的這部分資源補償費收入，只是通過(guò)財政部和國土資源部的部門(mén)規章形式進(jìn)行規范，這就是2001年頒布的《礦產(chǎn)資源補償費使用管理辦法》。事實(shí)上，中央政府所掌握的礦產(chǎn)資源補償費收入也沒(méi)有涉及到礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中的大量外部性影響的矯正。從各地情況看，根本談不上用于外部性補償或資源稀缺性補償。

　　三、抓住機遇加快立法，推進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度與開(kāi)發(fā)管理體制改革

　　第一，加快推進(jìn)國有資產(chǎn)全面保護的立法。本次山西省煤炭行業(yè)整合，其直接目標是解決煤炭開(kāi)采規�；�、安全化問(wèn)題，但涉及到的利益分配糾紛則充分暴露了我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度中的諸多問(wèn)題。應以此為契機，對自然資源類(lèi)國有資產(chǎn)進(jìn)行立法論證。自然資源類(lèi)國有資產(chǎn)立法內容應主要解決兩大問(wèn)題：

　　首先是調整資源類(lèi)國有資產(chǎn)產(chǎn)權的行使方式。我國自然資源類(lèi)國有資產(chǎn)產(chǎn)權，當前主要是由國土資源部門(mén)行使的。這部分資產(chǎn)及其收益，與全國每年財政收入相比為數甚至更為龐大，但長(cháng)期得不到全社會(huì )足夠的重視。國土資源部門(mén)作為行業(yè)管理部門(mén)，能否同時(shí)代表國家作為自然資源的產(chǎn)權主體，是一個(gè)需要認真研究的問(wèn)題。對這部分國有資產(chǎn)，國資委、財政部、國土資源部等部門(mén)如何劃分權責，應盡快展開(kāi)論證。

　　其次是處理好中央與地方礦產(chǎn)資源權益分配關(guān)系。無(wú)論城市國有土地還是礦產(chǎn)資源，產(chǎn)權的行使和收益如何在不同級次政府之間分割，涉及到財政體制問(wèn)題。在憲法規定框架內，通過(guò)財政法、土地管理法和礦產(chǎn)資源法的修訂，界定政府間對資源類(lèi)國有資產(chǎn)產(chǎn)權安排，應該成為今后我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的重要內容。對此問(wèn)題不能再回避，而需要拿出勇氣真正面對，或至少積極推進(jìn)相關(guān)探索工作。

　　第二，盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》。在現行制度框架內，首先，修訂《礦產(chǎn)資源法》，就礦業(yè)權和國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權進(jìn)行區分，以將憲法規定的國有產(chǎn)權落到實(shí)處，阻止國有資產(chǎn)流失。其次，現行法律在資源開(kāi)發(fā)補償方面也缺少調整礦權與地權關(guān)系的內容。比如在集體土地范圍內采礦，該集體有沒(méi)有優(yōu)先取得礦業(yè)權的權利、土地所有權人和采礦權人利益如何兼顧保護等，尚缺乏法律規范。

　　第三，主法和配套法規需要合理配置�！兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細則》與《礦產(chǎn)資源法》不配套，法律缺少對一些基礎性法律概念的約定和表述，而實(shí)施細則和辦法中的約定和表述不準確、不正確和不權威，造成法律與行政法規相比在內容上出現“弱法強配套”現象。

　　第四，關(guān)于礦業(yè)權交易的內容亟待補充，原來(lái)嚴格限制礦業(yè)權交易的內容需要改變。隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立，礦業(yè)權交易市場(chǎng)逐步形成，但因缺乏立法規范，只能參照其他產(chǎn)權交易辦法來(lái)運作，而一般產(chǎn)權交易辦法不能正確反映礦業(yè)權的特性，由此產(chǎn)生礦產(chǎn)交易的“灰色地帶”甚至“黑色地帶”。

　　(作者：時(shí)紅秀 單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部)