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　　去年的寵兒，今年搖身一變成為最讓人操心的“問(wèn)題少年”。地方融資平臺在短短一年時(shí)間，經(jīng)歷了從波峰到谷底大逆轉，成為央行銀監會(huì )今年整肅三大金融風(fēng)險之首。

　　據最新消息，2009年末，全國32個(gè)省級地方首長(cháng)都收到了央行和銀監會(huì )直接發(fā)送的地方融資平臺信貸數據監測報告，以提醒地方政府注意地方融資平臺大量舉債造成的風(fēng)險。而國家發(fā)改委從去年下半年以來(lái)，審批地方城投債大門(mén)逐步收緊。截至目前，今年尚無(wú)開(kāi)閘放行一只地方城投債。

　　地方缺乏融資平臺，經(jīng)濟難以前行，但胃口太大又會(huì )反過(guò)來(lái)傷及地方及全國經(jīng)濟的健康發(fā)展，堵塞信貸流通主動(dòng)脈。在加快轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式前提下，如何緩解信貸風(fēng)險平穩推進(jìn)地方融資平臺前行？就此，記者專(zhuān)訪(fǎng)國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(cháng)、博士生導師巴曙松。

　　　地方投融資平臺不能一概否定

　　上海證券報：據央行2009年第四季度披露的數據，全國3800多家地方融資機構，管理總資產(chǎn)8萬(wàn)億元，地方政府的負債已達5萬(wàn)億元，負債規模急劇擴大，地方融資平臺的數量和融資規模在過(guò)去1年中暴漲。由于融資途徑主要靠銀行貸款，在去年全國9.59萬(wàn)億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達40%，總量近3.8萬(wàn)億元。面對這些數據，該如何來(lái)客觀(guān)看待地方融資平臺？

　　巴曙松：地方政府投融資平臺確實(shí)是2009年應對危機過(guò)程中最為活躍的融資主體。受4萬(wàn)億投資計劃刺激，以及在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，2009年各地方政府紛紛舉債進(jìn)行大規�；�礎設施建設，從而導致地方融資平臺債務(wù)規模的劇增，引起了廣泛的關(guān)注。相關(guān)監管機構已開(kāi)始著(zhù)手地方融資平臺風(fēng)險的管理，2009年下半年地方政府投融資平臺的新增貸款已呈現沖高回落、增幅放緩的趨勢。

　　在2010年1月19日召開(kāi)的國務(wù)院第四次全體會(huì )議上，溫家寶總理曾在講話(huà)中提出，“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”。在政府及相關(guān)監管機構的調控下，預計地方政府融資會(huì )有所收縮，各商業(yè)銀行在新增貸款控制方面，將減緩對地方融資平臺的信貸審批，在增量放貸方面對地方融資平臺的風(fēng)險控制將進(jìn)一步增強。

　　在中國推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，地方政府通過(guò)地方投融資平臺進(jìn)行融資，有其內在的必然性，不能一概否定。從一般意義看，地方政府之所以通過(guò)大量設立融資平臺進(jìn)行融資，主要是在由于中國分稅制財稅體制下，中央和地方的事權和財權的分配出現了事實(shí)上的事權的重心下移而財權的重心上移，從而導致了地方政府事權和財權的不對等，同時(shí)，中國轉移支付制度尚不完善，因此，在中國城市化加快發(fā)展階段，地方基礎設施建設投入較大，從而導致大部分地方政府可支配財力遠遠無(wú)法滿(mǎn)足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。

　　因此，盡管目前政府及相關(guān)監管部門(mén)的調控能在一定程度上限制信貸資金流入地方融資平臺，但在地方政府不允許直接舉債以及債券市場(chǎng)發(fā)展嚴重滯后的前提下，銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這個(gè)過(guò)程可能會(huì )伴隨著(zhù)整個(gè)城市化的進(jìn)程，以及地方政府職能的逐步轉變的過(guò)程。

　　四策并舉防風(fēng)險

　　上海證券報：地方融資平臺的急劇增長(cháng)將具體帶來(lái)哪些風(fēng)險，又該如何來(lái)防范？

　　巴曙松：地方融資平臺急劇增長(cháng)的風(fēng)險大致來(lái)說(shuō)主要體現在兩個(gè)方面：第一，與地方財政相關(guān)的風(fēng)險；第二，如果地方融資平臺破產(chǎn)，將會(huì )波及相關(guān)金融機構。而在風(fēng)險防范方面，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

　　首先，應完善中國財稅體制，平衡地方政府事權和財權，降低地方政府對外融資的依賴(lài)性。并摸清地方政府債務(wù)規模，制定合理的債務(wù)風(fēng)險控制標準。在現階段，急需摸清地方政府現有債務(wù)規模，減少金融機構與地方政府之間的信息不對稱(chēng)，防止盲目借貸。同時(shí)，還需建立一套既符合地方財政債務(wù)狀況，又能反映地方財政風(fēng)險程度及其變化發(fā)展趨勢的風(fēng)險控制標準，以監測和預防債務(wù)風(fēng)險發(fā)生。在成熟市場(chǎng)，大部分國家對于地方政府債務(wù)融資都制定了風(fēng)險控制標準，以美國為例，對于地方政府債務(wù)不僅制定了規�？刂茦藴识�且還制定了風(fēng)險預警系統，通過(guò)嚴格的規定來(lái)約束地方政府的融資行為。

　　第二，在防范風(fēng)險的同時(shí)，也需要對不同地區進(jìn)行分類(lèi)對待。雖然地方政府融資風(fēng)險劇增，但并不是所有地方都存在同等的風(fēng)險。一些發(fā)達地區的經(jīng)濟和財政增長(cháng)能力很強，其負債水平相對較低，債務(wù)風(fēng)險較��；另外，還有一些地方通過(guò)基礎設施建設改善了商業(yè)環(huán)境，帶動(dòng)了項目周邊土地增值，增強了地方政府收入。這些評估需要差別化地看待，需要動(dòng)態(tài)地看待。

　　第三，應當區分不同類(lèi)型的融資平臺，實(shí)行分類(lèi)管理。一方面應區分不同行政級別的融資平臺，對于縣(市)級、區級等財政實(shí)力相對較弱的融資平臺，由于2009年已有大量的新增貸款流入，因此，該類(lèi)融資平臺目前風(fēng)險相對較大。同時(shí)，也需要區別不同性質(zhì)的地方政府投融資平臺，運行狀況良好的投融資平臺可以就直接轉向市場(chǎng)化的融資；而一些純屬用于進(jìn)行融資并沒(méi)有什么具體業(yè)務(wù)的平臺，應當納入重點(diǎn)監控風(fēng)險的行列。

　　第四，引入市場(chǎng)約束，鼓勵地方融資平臺通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，減少銀行系統風(fēng)險的積聚。在美國，地方政府主要通過(guò)發(fā)行市政債券進(jìn)行融資，但由于中國現行預算法尚未修訂，地方政府尚且不能直接發(fā)行債券，因此采取組建地方融資平臺的方式來(lái)籌集資金，實(shí)質(zhì)上中國地方融資平臺發(fā)行的債券與美國市政債券在諸多方面都很相似�，F階段中國大力發(fā)展債券市場(chǎng)的政策為地方融資平臺發(fā)行債券提供了條件。2009年中國共發(fā)行了105期城投債，發(fā)行規模超過(guò)1,300億元，但遠遠低于銀行貸款融資額。因此，未來(lái)在基礎設施領(lǐng)域鼓勵鼓勵地方政府發(fā)行城投債，是改善融資結構的一個(gè)重要方向。

　　經(jīng)濟增長(cháng)提升承擔債務(wù)規模能力

　　上海證券報：通過(guò)全國信貸登記系統監測，去年末全國各級政府地方融資平臺貸款在6萬(wàn)億元左右，其中有80%是項目貸款。綜合監測下來(lái)，一些地方性融資平臺的負債率達到94%，有的地方甚至高達400%，而國際上平均為80%-120%。從目前來(lái)看，我國地方合理債務(wù)規模多大比較合理？

　　巴曙松：近幾年隨著(zhù)國民經(jīng)濟持續高速增長(cháng)，中國地方政府整體財政狀況不斷趨好，財政承擔債務(wù)的能力不斷提高，地方本級財政收入從2000年的6406億元增加至2008年的28645億元，增幅達到347%，2009年1-11月地方本級財政收入達29328億元，同比增長(cháng)12.1%。

　　至于地方政府合理的債務(wù)規模，雖然目前中國尚未制定地方政府債務(wù)控制標準，但可以借鑒成熟市場(chǎng)對地方政府債務(wù)規模的管理經(jīng)驗來(lái)進(jìn)行估算。

　　成熟市場(chǎng)在對地方政府債務(wù)規模需求控制方面，較為常用的指標為債務(wù)率和負債率。各國主要是通過(guò)對指標設定一個(gè)警戒線(xiàn)來(lái)控制地方政府債務(wù)情況，但由于各國國情不同，對警戒線(xiàn)的設定不一。以債務(wù)率為例，債務(wù)率是年末地方政府債務(wù)余額與當地財政收入的比值，該指標反映地方政府通過(guò)動(dòng)用當期財政收入滿(mǎn)足償債需求的能力，是對地方政府債務(wù)總余額的控制，美國規定債務(wù)率(州或地方政府債務(wù)余額/州或地方政府年度總收入)為90%-120%；新西蘭要求地方政府債務(wù)率小于150%；巴西規定借款額不得超過(guò)資本性預算的規模，州政府債務(wù)率(債務(wù)余額/州政府凈收入)小于200%，市政府債務(wù)率(債務(wù)余額/市政府凈收入)小于120%。

　　考慮到中國國民經(jīng)濟及地方財政的高速增長(cháng)，假設債務(wù)率不超過(guò)200%，在此基礎上可計算出中國地方政府本級整體債務(wù)余額2009年11月末不應超過(guò)58656億元。當然，這只是靜態(tài)的、小口徑的測算，更為合理的測算應當考慮基礎設施完善所帶來(lái)的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的穩步提高，因此實(shí)際的地方政府所可以承擔的最大債務(wù)規模應當大于前述規模。

　　上海證券報：我們發(fā)現各種地方債招股說(shuō)明書(shū)，大多存在的一個(gè)特征是地方融資平臺主要以政府所擁有的土地作質(zhì)押進(jìn)行融資，償還銀行貸款的利息主要靠地方財政補貼等，并非是項目自身收費能力償還債務(wù)。因此，建立在土地及未來(lái)增值前提下超越當地財政收入的融資，一旦出現經(jīng)濟回落地產(chǎn)行業(yè)回落，風(fēng)險將凸顯，必然給銀行帶來(lái)呆壞賬等問(wèn)題。而周小川在央行2010年工作會(huì )議上也已經(jīng)明確指出地方融資可能給銀行帶來(lái)的風(fēng)險，您如何看待？

　　巴曙松：對于銀行新增貸款大量流入地方融資平臺這一點(diǎn)，我們應該從多方面來(lái)看待。向地方融資平臺發(fā)放貸款，最初由國開(kāi)行在發(fā)放“兩基一支”貸款中被廣泛使用，從歷史經(jīng)驗來(lái)看，這類(lèi)貸款往往存在金額大，期限長(cháng)，違約率低等特點(diǎn)；地方政府在基礎設施建設方面存在巨大的融資動(dòng)力。隨著(zhù)國開(kāi)行業(yè)務(wù)模式的成功，其他銀行亦加大了對地方融資平臺發(fā)放貸款的力度。由于存在地方政府的隱性擔保，這類(lèi)項目貸款往往成為各商業(yè)銀行盡力爭取的對象，帶動(dòng)了近年中國各類(lèi)地方融資平臺的快速發(fā)展，在此輪經(jīng)濟調整中，各大商業(yè)銀行積極“爭搶”4萬(wàn)億投資計劃中率先推出的優(yōu)質(zhì)項目，貸款規模猛增。

　　地方融資平臺貸款并不會(huì )出現風(fēng)險集中爆發(fā)的現象，如十年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年就開(kāi)始還款，風(fēng)險被逐年分散。此外，人們對于地方融資平臺融資貸款風(fēng)險的考慮主要源于對政府財政支付能力的擔憂(yōu)，在當前經(jīng)濟保持快速發(fā)展的大背景下，各級地方政府的財政實(shí)力近年均有大幅提高，政府償付能力不斷增強，貸款風(fēng)險短期內爆發(fā)的可能性不高。同時(shí)，基礎設施的完善，也會(huì )提高土地收入的。

　　多年來(lái)，中國監管機構和商業(yè)銀行在貸款風(fēng)險控制方面已積累了較豐富的經(jīng)驗，商業(yè)銀行風(fēng)險管理制度不斷完善，風(fēng)險管理水平不斷提高。因此，我們認為監管機構和商業(yè)銀行已經(jīng)有能力處理經(jīng)濟體系運行過(guò)程中出現的風(fēng)險和問(wèn)題。對于此輪經(jīng)濟調整過(guò)程中發(fā)放的天量信貸，隨著(zhù)信貸風(fēng)險的逐步暴露，將可能導致中國銀行業(yè)不良資產(chǎn)率有所上升，但并不能因此而得出銀行面臨巨大風(fēng)險的結論。商業(yè)銀行通過(guò)加強風(fēng)險管理，合理平衡信貸結構，可將風(fēng)險控制在可供承受的范圍之內。

　　實(shí)體經(jīng)濟融資需求會(huì )否被“擠出”

　　上海證券報：目前銀行也已開(kāi)始意識到地方融資平臺的風(fēng)險，有意收緊地方融資平臺的信貸投入，但在建項目對資金存在剛性需求，這是否意味著(zhù)銀行信貸政策會(huì )存在被“綁架”的可能性？除了信貸投入，您覺(jué)得中央或地方政府還有哪些創(chuàng )新方式保證龐大的地方在建項目資金來(lái)源？

　　巴曙松：目前銀行已開(kāi)始意識到地方融資平臺的風(fēng)險，有意收緊地方融資平臺的信貸投入，主要是指緊縮對新增項目的信貸投入，對于已納入本年度放貸計劃的項目，已經(jīng)處于建設階段的項目，已經(jīng)簽訂貸款意向或者已經(jīng)授信的貸款，銀行會(huì )繼續實(shí)施，保證項目按時(shí)建成完工。對于新增的項目，央行和銀監會(huì )將對商業(yè)銀行給地方融資平臺新增貸款進(jìn)行嚴格控制，以控制風(fēng)險，保障對實(shí)體經(jīng)濟的信貸投入。

　　除信貸資金投入外，地方的公益建設項目資金還有其他的來(lái)源方式，如資本市場(chǎng)債券融資、信托計劃、BOT等。加強債券市場(chǎng)建設，可將現有大量政府融資平臺貸款進(jìn)行證券化，增加債券市場(chǎng)的流動(dòng)性，由市場(chǎng)發(fā)現價(jià)格，從而促進(jìn)債券市場(chǎng)的發(fā)展。2008年11月份以來(lái)，為抵御金融危機的沖擊，防止經(jīng)濟增速過(guò)快下滑，中國實(shí)施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，推出四萬(wàn)億投資的經(jīng)濟刺激計劃。鑒于地方政府基礎設施建設投資規模大，存在較大的資金缺口，除財政部代為地方政府發(fā)行2000億地方債券外，全國各地的投融資平臺加大了發(fā)行城投債的力度，盡管在城投債發(fā)行過(guò)程中，出現了一些不規范的行為，對城投債的發(fā)展形成了一定的滯礙，但城投債的發(fā)行對推動(dòng)經(jīng)濟復蘇和支持地方經(jīng)濟建設作出了貢獻，未來(lái)仍可成為地方政府公益建設中的重要資金來(lái)源。城投債作為“準市政債”應該在規范中不斷發(fā)展，為支持地方建設繼續做出貢獻。

　　上海證券報：今年監管層提出的信貸增長(cháng)目標在7.5萬(wàn)億左右，但有測算認為，中央和地方在建項目的融資需求就將達到3至4萬(wàn)億，也意味著(zhù)留給實(shí)體經(jīng)濟的信貸支持量或顯不足，如何平衡好這種擠出效應？

　　巴曙松： 一般而言，政府投資是帶動(dòng)性的，2008年下半年和2009年初財政投資的力度和速度，對阻止經(jīng)濟增長(cháng)速度下滑和緩解其他經(jīng)濟、社會(huì )問(wèn)題以及后續政策的實(shí)施，起到了根本性的作用，對民間投資起到了或者說(shuō)即將起到巨大的帶動(dòng)作用。政府投資基本上控制在基礎性設施、重大民生工程和對其他競爭性領(lǐng)域有帶動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，不能替代或擠占民間投資的空間。目前的經(jīng)濟運行也已經(jīng)顯示出民間投資增速的趨勢。去年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議也對此做出了基調性和方向性的決定，而且還有了較具體的安排，鼓勵民間投資：繼續保持較大力度實(shí)施積極的財政政策，投資重點(diǎn)向農村基礎設施傾斜；在貨幣政策的實(shí)施上明確強調要在金融上支持小企業(yè)，為民營(yíng)企業(yè)提供更多的資金支持。

　　隨著(zhù)政府投資增速的趨緩，未來(lái)一段時(shí)期內，市場(chǎng)驅動(dòng)的民間投資增長(cháng)是經(jīng)濟趨勢性復蘇的關(guān)鍵。政府投資在建的項目，仍需持續投入，但新增項目的審批應放緩，銀行亦有意收緊新增項目的信貸投入，以控制風(fēng)險，保障對實(shí)體經(jīng)濟的投入。政府在建項目投入的資金來(lái)源，除銀行信貸外，還存在資本市場(chǎng)、信托計劃等融資方式，因此，大量在建項目的融資需求與實(shí)體經(jīng)濟也并非完全是擠出效應，反而可帶動(dòng)民間投資需求，拉動(dòng)經(jīng)濟復蘇。同時(shí)，當前的投資規模大陸續建成的基礎設施也在迅速增多，實(shí)際上也為下一步經(jīng)濟的轉型發(fā)揮了積極的作用，例如公路網(wǎng)絡(luò )的建設和高速鐵路實(shí)際上使得經(jīng)濟中的消費增長(cháng)創(chuàng )造更好的條件。

　　地方政府投融資平臺在2009年應對危機是有積極正面效果的，同時(shí)也留下一些隱患，突出表現在宏觀(guān)調控的回旋余地明顯減少，如果信貸投放的實(shí)際需求強大，但是為了防止通脹過(guò)于嚴格地控制信貸，銀行為了防止已經(jīng)發(fā)放的貸款成為不良貸款，自然集中把經(jīng)過(guò)嚴厲控制之后的貸款投放到2009年已經(jīng)開(kāi)工的項目，那么，除了2009年基礎設施項目之外的中小企業(yè)，必然再次遭到信貸的打擊。

　　為了防止這種擠出效應，應當鼓勵基礎設施多通過(guò)直接融資來(lái)進(jìn)行，同時(shí)在物價(jià)壓力明顯回落之后，貨幣政策基調要從當前較緊的基調中轉為適當放松。表現在信貸的投放上，就是在沒(méi)有顯著(zhù)物價(jià)壓力驅動(dòng)下，適當放松的信貸可以推動(dòng)資金進(jìn)入經(jīng)濟復蘇所需要的中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)等。

　　-觀(guān)點(diǎn)精粹

　　●在地方政府不允許直接舉債以及債券市場(chǎng)發(fā)展嚴重滯后的前提下，銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這個(gè)過(guò)程可能會(huì )伴隨著(zhù)整個(gè)城市化的進(jìn)程；

　　●考慮到中國國民經(jīng)濟及地方財政的高速增長(cháng)，假設債務(wù)率不超過(guò)200%，在此基礎上可計算出中國地方政府本級整體債務(wù)余額2009年11月末不應超過(guò)58656億元；

　　●地方融資平臺貸款并不會(huì )出現風(fēng)險集中爆發(fā)的現象，如十年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年就開(kāi)始還款，風(fēng)險被逐年分散；

　　●地方政府投融資平臺在2009年應對危機是有積極正面效果的，同時(shí)也留下一些隱患，突出表現在宏觀(guān)調控的回旋余地明顯減少；

　　●為了防止對實(shí)體經(jīng)濟融資的擠出效應，應當鼓勵基礎設施多通過(guò)直接融資來(lái)進(jìn)行，同時(shí)在物價(jià)壓力明顯回落之后，貨幣政策基調要從當前較緊的基調中轉為適當放松。 (盧曉平)