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　　專(zhuān)家指出,如果預算軟約束的問(wèn)題不解決,允許地方政府發(fā)債只會(huì )令地方政府花錢(qián)更加大手大腳�！霸僬f(shuō),現在地方政府是有任期的,一屆政府一套政策,往往也只顧本屆政府的利益最大化,一旦放開(kāi)手腳,地方債務(wù)黑洞恐怕會(huì )越填越深�！�

　　據消息人士披露:近日,一份由財政部牽頭起草的、有關(guān)加強地方政府債務(wù)管理的方案,已多方征求過(guò)意見(jiàn),并提交到國務(wù)院等待批復。而為了專(zhuān)門(mén)負責地方政府債務(wù)的管理,財政部已在其預算司下新設立了地方政府性債務(wù)管理處,相關(guān)工作人員已初步到位。

　　此外知情人士告知,從今年初開(kāi)始,財政部便已著(zhù)手研究和制訂《關(guān)于加強地方政府債務(wù)管理暫行條例》。此外,財政部還專(zhuān)門(mén)設立了一個(gè)大型的地方政府債務(wù)管理的課題組,并專(zhuān)程到地方調查摸底各地方政府負債情況。該課題組還對美國、日本、巴西等國地方債的管理模式、管理機構和懲罰機制進(jìn)行過(guò)專(zhuān)門(mén)考察。

　　那么這是否意味著(zhù),在孕育了七八年之久后,“地方政府發(fā)債”終于出現了政策胎動(dòng)的跡象?尤其值得追問(wèn)的是,相關(guān)決策層是否已為“誰(shuí)來(lái)發(fā)、誰(shuí)批準、誰(shuí)控制、誰(shuí)來(lái)買(mǎi)、用在哪、拿什么還、怎么還”等諸多實(shí)際操作層面的矛盾問(wèn)題找到了最優(yōu)解?

　　契機 “保增長(cháng)”需要地方發(fā)債開(kāi)閘門(mén)

　　“雖然目前允許發(fā)行地方債還有很大的風(fēng)險,但從長(cháng)遠看確實(shí)存在放行的必要性。我認為現在是個(gè)不錯的時(shí)機�！睂τ谧罱鼛兹湛焖倭鱾饔谑袌�(chǎng)的上述最新消息,中國社科院財貿所的一位專(zhuān)家覺(jué)得“合符邏輯”。

　　這位專(zhuān)家昨日接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)分析說(shuō),按照中央最近明確提出“保增長(cháng)”的部署,如何保障地方經(jīng)濟的平穩較快增長(cháng)顯得極其重要,換言之,政策層面有必要做出新的調整———包括允許地方政府合法放債,以適應他們眼下遇到的融資難、貸款難的現實(shí)之困。

　　魏加寧是國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟研究部的研究員,多年來(lái)一直在為“給地方債放行”鼓與呼。他告訴記者,自2000年以來(lái),關(guān)于是否該允許地方政府發(fā)債的爭議便在各個(gè)層面強烈展開(kāi)；時(shí)至2006年初,人們普遍預期該項政策會(huì )出現松動(dòng),但最終事與愿違———因為在隨后幾年里,不斷加溫的“投資熱”給政府的宏觀(guān)調控帶來(lái)了巨大壓力,在此背景下,顯然不可能放開(kāi)地方債的“閘門(mén)”。

　　知名財稅專(zhuān)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心的倪紅日也一直主張發(fā)行地方債和開(kāi)征特殊地方稅種,從而促進(jìn)地方經(jīng)濟的平衡發(fā)展。在倪紅日看來(lái),與此前改革方案反復研究并被多次推遲所不同的是,在國內經(jīng)濟增速持續回落、國際經(jīng)濟環(huán)境繼續惡化的大背景下,“保增長(cháng)”的官方目標,有望為地方債放行烘托出一個(gè)難得的契機。

　　此外專(zhuān)家們還認為,官方在目前這個(gè)時(shí)點(diǎn)醞釀推出“地方債”,有望與今年開(kāi)始實(shí)施的土地出讓金納入預算內的規定相互作用,從而對規范地方財政構成、渠道都大有裨益。

　　現狀 地方債務(wù)正在滾雪球

　　與“地方債”相提并論的是“地方債務(wù)”。不難發(fā)現,近年來(lái),無(wú)論是研究人士還是地方官員,他們鼓吹允許地方債放行時(shí)始終都會(huì )拋出這樣一個(gè)理由:各級地方政府債務(wù)數額不僅不明朗,而且還在不斷滾雪球。

　　據魏加寧介紹,國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組此前對我國各級地方債務(wù)進(jìn)行了一次初步摸底。據他們的粗略統計,目前,我國地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上,其中,地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右,鄉鎮平均負債400萬(wàn)元。

　　河北省的一位縣級官員在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示,他所在地方的財政狀況不容樂(lè )觀(guān),尤其是在現行分稅制格局下,要確保當地經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)平衡發(fā)展,僅靠現有經(jīng)濟來(lái)源和中央轉移支付是難以為繼的。他說(shuō),“債務(wù)是越來(lái)越大,門(mén)路是越來(lái)越少,償債的希望是越來(lái)越渺�！�。

　　備感債務(wù)壓力沉重的不僅僅是上述河北地方官員,全國百強縣之一的浙江中部城市東陽(yáng)市的相關(guān)官員也同樣備感無(wú)奈。據東陽(yáng)市方面提供的一份財政預算報告,截至2005年底,東陽(yáng)市的政府性負債達到了24.11億元,其中市本級負債21.61億元,街道鄉鎮負債2.50億元。

　　“如果不給地方政府正規的融資渠道,想堵是堵不住的�！蔽杭訉幷J為,只有允許地方政府發(fā)行債券,才能改變地方政府在發(fā)展與融資瓶頸之間的矛盾。

　　作用 防止變相發(fā)債釀成債務(wù)風(fēng)險

　　“自1998年之后,隨著(zhù)土地財政的勃興,地方政府的主要融資通道更多來(lái)自于土地�！蔽杭訉庍M(jìn)而認為,只有允許地方政府發(fā)行債券,才能打破由銀行、地方政府和土地開(kāi)發(fā)商形成的利益共同體。

　　他指出,盡管目前國家不允許發(fā)行地方債,但某些地區早就有了變相的地方債。有的地方政府繞開(kāi)政策限制,成立一個(gè)國有公司,再以公司的名義進(jìn)行融資�！鞍l(fā)行者不是地方政府,但公司一旦發(fā)生債務(wù)危機,一定是政府承擔支付責任”。

　　另有專(zhuān)家指出,一方面,國家嚴格執行《預算法》,要求“除法律和國務(wù)院另有規定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”,但另一方面,對于某些地方又“網(wǎng)開(kāi)一面”,譬如上海的磁懸浮項目、北京的奧運項目以及某些城市的地鐵、路橋項目,從嚴格意義上說(shuō)其性質(zhì)都屬于地方債。

　　“有的放行,有的不放行———盡管放行的能給出一個(gè)比較合理的理由,但是這顯然讓不少地方政府認為不公平,在法律面前不平等�！敝袊�社科院財貿所的上述專(zhuān)家直指,正是這種法律執行層面出現的“偏袒”,加劇了本身就防而難防的暗度陳倉之路。

　　國家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院的李軍杰在受訪(fǎng)時(shí)分析稱(chēng),幾乎所有地方政府舉債都是多頭進(jìn)行�！坝械氖钦�府直接運作,有的是通過(guò)財政、發(fā)改委等部門(mén)運作,還有的是通過(guò)政府所屬的投融資公司運作�！痹谒�看來(lái),一方面不能走正常程序發(fā)債,另一方面又曲線(xiàn)多元化舉債所可能造成的后果,是地方政府承擔的各種顯性、隱性債務(wù)還將急劇膨脹。

　　倪紅日也指出,盡管現行的《預算法》等有關(guān)法律中,嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債,但事實(shí)上,各級地方政府為滿(mǎn)足地方財力需要,運用變通手段,以開(kāi)征各種基金、增加收費項目和提高收費標準、轉移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種方式舉債。

　　倪紅日直指,各級地方政府“正門(mén)不通走旁門(mén)”的不規范發(fā)債或“準債務(wù)融資”行為,由于缺乏法律依據,對于今后建立有效的償還機制和決策責任機制都埋下了隱患,極容易釀成新的債務(wù)風(fēng)險。

　　“從總體上看,發(fā)債權、稅收立法權高度集中于中央,由此帶來(lái)的調控缺乏靈活性、管理體制僵化、經(jīng)濟效率低下等諸多問(wèn)題,在很大程度上制約了政府職能作用的發(fā)揮�！彼�進(jìn)而認為,改革高度集中的發(fā)債權、稅收立法權劃分體制勢在必行———從長(cháng)遠發(fā)展來(lái)看,適度下放發(fā)債權和稅收立法權,確立地方發(fā)債權、地方稅收立法權十分必要。

　　焦點(diǎn) 地方舉債誰(shuí)監督

　　中國社科院金融所研究員劉煜輝也極力主張開(kāi)啟“地方債”之閘門(mén)。他認為,此舉是推進(jìn)我國金融體制改革,建立規范化的地方政府融資渠道,解決包括房地產(chǎn)在內的我國經(jīng)濟難題的關(guān)鍵所在。

　　在劉煜輝看來(lái),允許地方政府發(fā)債能直接把責任加到政府身上,地方政府和債權人之間直接形成了一種約束關(guān)系,如果債權人是本市民眾更好,地方老百姓直接對政府形成一種監督壓力,這將促使地方政府更有效使用這些資金,且相關(guān)的信息會(huì )更透明,也更容易監督地方政府的舉債行為。

　　但質(zhì)疑聲極大。不少專(zhuān)業(yè)人士尖銳地指出,在各級政府產(chǎn)權模糊的條件下,在中央政府和地方政府事權難以明晰的情況下,允許地方政府發(fā)債,地方政府自然是根據需要盲目發(fā)行債券,而不會(huì )首先考慮債務(wù)償還和使用效果問(wèn)題。

　　“地方債券的發(fā)行仍需具備一定的條件。首先,是中央和地方相互獨立的分權財政體制；其次,是地方政府的監管約束體制�！背址磳σ庖�(jiàn)的受訪(fǎng)專(zhuān)家認為,“地方政府發(fā)債”的一個(gè)至關(guān)重要的前提是“預算約束”硬起來(lái)。

　　網(wǎng)民 放行時(shí)機還不成熟

　　此外,記者從近日各大論壇也注意到民眾對“地方債”的強烈質(zhì)疑。不少人認為現階段賦予地方政府“發(fā)債權”時(shí)機還不成熟。其中有觀(guān)點(diǎn)認為,實(shí)施地方債有可能加劇地區間的不平衡———實(shí)施地方債,經(jīng)濟發(fā)達地區不僅“應債資源”豐富,而且還會(huì )吸引不發(fā)達地區的資金通過(guò)購買(mǎi)債券流向發(fā)達地區；而落后地區為了防止本地資金的外流和吸引發(fā)達地區資金流向本地,就會(huì )提高本地區的地方債的收益率。反過(guò)來(lái),又會(huì )使發(fā)達地區的地方政府提高其地方債的收益率。(記者鄭春峰)