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　　2月28日，十一屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議四審表決通過(guò)了食品安全法，從法律制度上預防和處置“三鹿事件”這類(lèi)重大食品安全事故。

　　從2007年12月，食品安全法草案由國務(wù)院總理溫家寶簽署提交十屆全國人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議初審，再到2008年8月的二審和10月的三審，這部廣受關(guān)注的法律草案的誕生經(jīng)歷了三個(gè)年頭。

　　全國人大常委會(huì )法工委副主任信春鷹回憶說(shuō)，“在提交人大常委會(huì )審議之前，國務(wù)院法制辦從2004年的7月開(kāi)始著(zhù)手食品安全法的立法起草工作，所以這部法律應該說(shuō)是五年磨一劍，磨了很久，因為它太重大，它涉及的問(wèn)題關(guān)系到每一個(gè)公民，也體現了黨和國家對食品安全工作的高度重視�！�

　　全國人大常委會(huì )四次審議通過(guò)的食品安全法，經(jīng)歷了多次修改和完善。全國人大法律委員會(huì )先后召開(kāi)了7次會(huì )議，對食品安全法草案進(jìn)行逐條審議；全國人大教科文衛委員會(huì )召開(kāi)了2次會(huì )議，對食品安全法草案進(jìn)行審議。全國人大常委會(huì )組織了13次立法調研，立法過(guò)程中征求了31個(gè)省市區的意見(jiàn)。食品安全法的誕生，將對事關(guān)公眾身體健康、企業(yè)誠信與行業(yè)發(fā)展，以及社會(huì )和諧發(fā)展的食品安全問(wèn)題進(jìn)行法律保障。

　　兩字之差

　　折射立法思維更新

　　·轉變監管模式是核心

　　“民以食為天，食以安為大”。

　　1995年10月30日，修訂后的食品衛生法開(kāi)始實(shí)行，對保證食品安全、保障人民群眾的身體健康發(fā)揮了重要的積極作用。盡管目前食品衛生領(lǐng)域大約有100多個(gè)規章，還有500多個(gè)衛生標準。但是食品安全的問(wèn)題仍然比較突出，食品安全事故時(shí)有發(fā)生，牛奶中添加三聚氰胺，魷魚(yú)用氫氧化鈉浸泡，“阜陽(yáng)奶粉”、“紅心鴨蛋”……暴露出現行的有關(guān)食品安全的制度和監管體制不完善�！斑@次食品安全法的制定，可以說(shuō)是由重大食品安全事故催生出來(lái)的�！比珖�人大常委會(huì )法工委行政法室主任李援介紹。

　　據了解，現在全國的食品企業(yè)大約有50萬(wàn)家，規模以上的企業(yè)有2.6萬(wàn)家，他們的產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率達到72%，這個(gè)數字說(shuō)明我國的食品工業(yè)化程度相當高，而工業(yè)化程度和產(chǎn)品質(zhì)量控制有直接關(guān)系。

　　震驚中外的“三鹿奶粉事件”的發(fā)生,直接推動(dòng)了食品安全監管制度的變遷。2008年9月18日,國家質(zhì)檢總局發(fā)布第109號總局令,決定廢止《產(chǎn)品免于質(zhì)量監督檢查管理辦法》。10月底進(jìn)行三審的食品安全法草案,隨即對此進(jìn)行了確認,規定對食品不得實(shí)施免檢。

　　三鹿奶粉事件發(fā)生后，全國人大常委會(huì )再次進(jìn)行了針對性修改。草案三審稿由此建議增加了兩條規定：一是衛生部門(mén)在制定食品添加劑標準時(shí)，要經(jīng)過(guò)評估，證明食品添加劑是安全可靠的，才能列入食品添加劑目錄；二是草案第四十五條，進(jìn)一步規定在食品添加劑目錄之外不得添加其他的物質(zhì)，以避免非食品添加劑的有毒物質(zhì)被加入。

　　十一屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議三審的食品安全法草案所提出的八處新修改中，有六處都直接針對此事件。

　　據參與草案起草的專(zhuān)家介紹，這一輪修改重點(diǎn)增加了食品添加劑的風(fēng)險評估制度，力圖改變長(cháng)期以來(lái)衛生、質(zhì)檢、工商、藥監、農業(yè)“五龍治水”的監管制度，確定由其中一個(gè)部門(mén)做“班長(cháng)”，同時(shí)還要求負責部門(mén)必須做好食品安全的預警，并鼓勵對食品安全問(wèn)題進(jìn)行輿論監督。

　　“從食品衛生到食品安全，兩個(gè)字的差別，表明了從觀(guān)念到監管模式的轉變�！崩钤�說(shuō),“食品衛生，通俗講就是‘干凈’，而食品安全則涉及到無(wú)毒無(wú)害。這是由對食品安全監管的外在為主，深入到食品安全的內在因素來(lái)進(jìn)行監管，并且導致了監管方式的轉變�！�

　　據李援介紹，食品安全法監管方式的轉變主要有以下重點(diǎn)：

　　食品安全法明確了監管部門(mén)的職責，確立食品安全監管重點(diǎn)為食品的風(fēng)險檢測與風(fēng)險評估機制。國家以風(fēng)險評估的結果為依據，制定食品安全標準，企業(yè)必須按照食品安全標準進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，監管部門(mén)按照食品安全標準進(jìn)行檢驗、許可、進(jìn)出口管理等監管，發(fā)現不符合食品安全標準的食品，立即進(jìn)行處置，如報告、評估、召回、查封、處罰等。相較于以前僅關(guān)注產(chǎn)品的外標簽和說(shuō)明書(shū)的監管方式，這種以加強檢測、評估和檢驗的監管方式更注重產(chǎn)品的內在質(zhì)量。

　　按照食品安全法的規定，食品的全程監管要進(jìn)入到生產(chǎn)的內部環(huán)節中進(jìn)行，而不僅僅是事前許可和事后抽檢。涵蓋初級農產(chǎn)品、食品生產(chǎn)和加工以及食品流通等各環(huán)節的監管機制得以建立，實(shí)現了從農田到餐桌的全程監管。

　　此外，食品安全法還規定了企業(yè)自律、部門(mén)履職及社會(huì )監督等內容確保本法的貫徹執行。

　　民主立法

　　新法制定反映公眾呼聲

　　·1.1萬(wàn)條公眾意見(jiàn)參與立法

　　“食品安全法的立法過(guò)程是伴著(zhù)科學(xué)立法、民主立法的原則進(jìn)行的�！比珖�人大常委會(huì )法工委行政法室黃薇處長(cháng)介紹，“2008年4月20日至5月20日，草案全文公布向社會(huì )征求意見(jiàn)，一個(gè)月的時(shí)間收到意見(jiàn)11327件，其中各類(lèi)食品生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者提出的意見(jiàn)就占到了1/3�！�

　　黃薇回憶說(shuō)，食品安全法中關(guān)于監管體制的規定吸納了很多公眾意見(jiàn)。在監管部門(mén)的表述問(wèn)題上，一審稿用了泛指性的說(shuō)法，如“國務(wù)院授權部門(mén)”、“食品生產(chǎn)監管部門(mén)”等，但沒(méi)有明確具體所指。根據征求意見(jiàn)，按照國務(wù)院機構改革的決定和相關(guān)規定，對有關(guān)部門(mén)的監管職責進(jìn)行了明確規定，把“國務(wù)院授權部門(mén)”確定為衛生行政部門(mén)，“食品生產(chǎn)監管部門(mén)”為質(zhì)監部門(mén)，“食品流通監管部門(mén)”為工商部門(mén)，“餐飲服務(wù)監管部門(mén)”為食品藥品監督管理部門(mén)。

　　在對食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的分層次管理問(wèn)題上，不少公眾認為，我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，小作坊和食品攤販比較多，如果一律進(jìn)行許可制管理，進(jìn)行取締的話(huà)，不符合我國的現實(shí)情況。立法過(guò)程吸收了這個(gè)意見(jiàn)，決定對小作坊和食品攤販進(jìn)行分層次管理。具體的管理辦法授權地方人大，根據本地的實(shí)際情況制定地方性法規進(jìn)行管理。

　　鐵路食品的監管問(wèn)題也吸納了公眾意見(jiàn)。在征求意見(jiàn)過(guò)程中有人提出，由于鐵路的跨省、跨地區特點(diǎn)，導致鐵路食品的管理不同于一般食品管理的分段監管模式。因此食品安全法在附則中增加了一條，“鐵路運營(yíng)中食品安全的管理由國務(wù)院衛生行政部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)依照本法制定”。

　　此外，針對保健食品問(wèn)題，食品安全法增加規定，對聲稱(chēng)具有特定保健功能的食品的“具體”管理辦法由國務(wù)院規定。

　　值得一提的是,草案規定的實(shí)施電子監管碼制度引起很大爭議。不少企業(yè)表示,監管碼易仿冒、查詢(xún)率低,并且增加了生產(chǎn)成本,建議不作硬性規定。公眾的意見(jiàn)引起了最高立法機構的注意。

　　2008年7月25日,全國人大法律委員會(huì )、全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )在北京舉行了食品安全法草案立法論證會(huì )。這是十一屆全國人大常委會(huì )召開(kāi)的第一次立法論證會(huì )。

　　在會(huì )上，與會(huì )者圍繞食品安全法是否應當規定對食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品實(shí)行電子監管碼制度這個(gè)問(wèn)題各自闡明了自己的觀(guān)點(diǎn)和論據。

　　參加立法論證會(huì )的代表包括全國人大代表、地方人大常委會(huì )有關(guān)同志、專(zhuān)家學(xué)者、食品行業(yè)協(xié)會(huì )等。

　　2008年8月底,當食品安全法草案進(jìn)入全國人大常委會(huì )會(huì )議二審的時(shí)候,細心的人發(fā)現,涉及監管碼的相關(guān)條款已經(jīng)刪除。

　　四次審議

　　立法內容趨于完備

　　·將設食品安全委員會(huì )

　　2008年12月22日舉行的全國人大常委會(huì )第六次會(huì )議,又透露出了一個(gè)重要信息:國務(wù)院正在對調整食品安全監管體制作進(jìn)一步研究論證,常委會(huì )對食品安全法草案的第四次審議將推遲進(jìn)行。在這里,最高立法機構和普通民眾意愿多次達成了良性互動(dòng)。

　　一些地方分段監管中存在各個(gè)環(huán)節之間分工不嚴格、多頭執法、責任不明、監管鏈條“斷裂”等問(wèn)題，因此食品安全法草案三審稿強調地方政府及有關(guān)部門(mén)的職責，突出“全程監督管理”，即從源頭到餐桌都不能留有空白。

　　相較于2008年10月，食品安全法草案的第三次審議，四審通過(guò)的食品安全法作出了幾項重要修訂：如加強對食品廣告的管理，確立了民事賠償責任優(yōu)先原則，減輕食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的負擔等。

　　特別是在監管體制上增加規定，國務(wù)院要設立食品安全委員會(huì )作為高層次的議事協(xié)調機構，對食品安全監管工作進(jìn)行協(xié)調和指導，具體的工作職責由國務(wù)院規定。

　　全國人大常委會(huì )法工委副主任信春鷹對此認為：食品安全法監管體制的理順是食品安全立法的最重要的使命之一�，F在通過(guò)的食品安全法在分段管理、無(wú)縫隙銜接、各部門(mén)各司其職，并且要依法承擔責任方面，做了非常重要的規定。在我看來(lái)，這些規定是很完善的。首先，衛生行政部門(mén)承擔綜合協(xié)調職責，由質(zhì)監部門(mén)負責生產(chǎn)環(huán)節的監管、工商部門(mén)負責流通環(huán)節的監管、食品藥品部門(mén)負責餐飲服務(wù)環(huán)節的監管。

　　有法律專(zhuān)家認為，在目前食品安全事件頻發(fā)的背景下，應從立法和執法層面，加大打擊，對故意、惡意違法的企業(yè)和行為人，從嚴從重處理，危害嚴重的應依法追究刑事責任，提高其違法成本，震懾犯罪分子。

　　據悉，國務(wù)院正在抓緊制定食品安全法實(shí)施條例，并計劃要和食品安全法在今年6月1日同步實(shí)施。(記者 毛磊 白龍)