(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
在各界普遍擔心節能減排成為新一輪“空調”之際，國務(wù)院正式出臺了力道剛猛綿密的實(shí)施方案和辦法。官員的考核標準，經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉變都將受到直接影響
★ 本刊記者/楊中旭
早在半年前，學(xué)者們就已經(jīng)完成了《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案(征求意見(jiàn)稿)》。節能減排形勢的日趨嚴峻，令他們感到不解：方案緣何遲遲沒(méi)有正式出臺？
11月23日下午，中國政府網(wǎng)發(fā)布了國務(wù)院2007年第36號文件，《單位GDP能耗統計指標體系實(shí)施方案》《單位GDP能耗監測體系實(shí)施方案》《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》(下稱(chēng)三個(gè)方案)與《主要污染物總量減排統計辦法》《主要污染物總量減排監測辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》(下稱(chēng)三個(gè)辦法)被全文公布。一些參與起草的學(xué)者明白了此前中央政府暫緩推出考核方案的苦衷：沒(méi)有能耗統計指標體系，沒(méi)有完善監測體系，考核方案(辦法)及時(shí)推出就只能是一紙空文。
兩年前出臺的“十一五規劃”中，提出了到2010年節能20%、減排10%的目標。但政界、學(xué)界乃至輿論界，均對這一目標能否完成表示擔憂(yōu)�？梢宰鳛樽糇C的是，在2006年的節能減排中，只有北京等極少數地區勉強完成了任務(wù)。
而隨著(zhù)綠色GDP在年中的被叫停，一個(gè)更具操作性的落實(shí)措施已迫在眉睫�！叭齻�(gè)方案和三個(gè)辦法的出臺，在行政手段調控上邁出了實(shí)質(zhì)意義上的重要一步，在節能減排工作上具有里程碑式的意義”。廈門(mén)大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強告訴本刊。
國務(wù)院36號文件更大的意義在于：考核方案與考核辦法中出現問(wèn)責制與一票否決制，并在監測體系中新增了大量對地方政府日常工作的細化考核。因此“原先那種以GDP為主考核干部的體制已經(jīng)發(fā)生了動(dòng)搖”。起草組成員在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)表示。
彌補空白
6個(gè)月之前，一位省長(cháng)曾對本刊表示：相對于減排，節能工作較難布置，“因為中央對單位GDP能耗也有很多地方說(shuō)不清楚”。
這一空白，在新出臺的三個(gè)方案中得到了彌補。其中，煤炭行業(yè)的補缺成為最重要的一環(huán)。
相對于石油、天然氣、電力，煤炭行業(yè)由于生產(chǎn)、運輸、消費環(huán)節更為分散，相關(guān)統計缺少前三個(gè)行業(yè)的多角度測算，數值一直不夠完整。在《單位GDP能耗統計指標體系實(shí)施方案》中，規模以下(年銷(xiāo)售收入500萬(wàn)元以下)的煤炭生產(chǎn)企業(yè)被納入了調查范圍。方案中規定：將現有煤炭省際間流入與流出統計范圍由重點(diǎn)煤礦擴大到全部煤炭生產(chǎn)和流通企業(yè)。無(wú)論是生產(chǎn)環(huán)節還是流通環(huán)節，其調查頻率均為3個(gè)月一次，采取季報的方式，并在2007年下半年開(kāi)始實(shí)施。
“作為能源消耗大國，中國的煤炭消耗占據了全部能源消耗的七成以上”。國家安監總局研究中心主任郭云濤告訴本刊。
除了在煤炭行業(yè)加大統計力度，方案還首次建立了規模以下工業(yè)企業(yè)和個(gè)體工業(yè)能源消費統計制度。方案中說(shuō)：規模以下工業(yè)企業(yè)、個(gè)體工業(yè)能源消費約占全部工業(yè)能源消費的10%左右，這部分企業(yè)生產(chǎn)工藝、設備比較落后，能耗高，調查其能源消費對于指導淘汰落后產(chǎn)能工作、反映節能減排成果具有重要意義。
在指標、監測、考核這一框架完整的體系中，逆向監測首次成為中央政府對地方政府的監測、考核手段�！秵挝籊DP能耗監測體系實(shí)施方案》中對GDP的監測內容方面，第一組就是“地區GDP總量的逆向指標，用于檢驗GDP總量是否正�！�。用于這一監測的指標包括了地區財政收入占GDP的比重、地區各項稅收占第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值之和的比重、地區城鄉居民儲蓄增加額占GDP的比重。
粗粗看來(lái)，這些指標似乎與節能減排并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，但起草組成員在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)表示：這些逆向指標正是鉗住地方政府通過(guò)合法方式“造假”、逃避單位GDP能耗監測的有效手段。
“簡(jiǎn)單地說(shuō)，所謂單位GDP能耗就是能耗除以GDP”，起草組成員說(shuō)，“如果‘分母’GDP無(wú)限做大，哪怕是‘分子’GDP能耗一點(diǎn)都不降，單位GDP能耗也能降下來(lái)�！�
綜合之前的認知和判斷，起草組到地方進(jìn)行調研時(shí)發(fā)現，中西部地方政府，甚至包括東部沿海地區的一些地方政府普遍喜歡上“重化工項目”，因為“這些項目對GDP增長(cháng)貢獻最多、最快”。起草組討論時(shí)，上述一些遏制地方政府類(lèi)似做法的舉措浮上桌面，目的在于避免“GDP快速增長(cháng)，而財政收入、居民收入增長(cháng)不能同步增長(cháng)的現象發(fā)生”。
除了逆向指標，一些順向指標也被寫(xiě)進(jìn)監測方案中，例如稅收、貸款、人均收入等指標。此外，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重、能源消費總量占GDP的總量都在監測范圍之內。
“這些措施出臺之后，地方政府還想‘合法’造假的話(huà)，就不那么容易了�！逼鸩萁M成員對本刊說(shuō)。
一票否決的背后
在三個(gè)方案和三個(gè)辦法出臺之后，最吸引媒體眼球的無(wú)疑是一票否決制。
例如，在考核體系中有如下規定：未完成節能目標的省政府領(lǐng)導不得參加年度評獎，整改不到位將被追責，國家暫停對當地高耗能項目的審批。
“在現有體制下，與一把手掛鉤的問(wèn)責制和一票否決制最富效率�！绷植畯娬f(shuō)。
但在起草組內部，也曾出現分歧。一些學(xué)者認為，在目前很多地方寧可在統計方面造假也要“過(guò)關(guān)”的背景下，繼續追加行政一把手的責任，很可能將地方政府朝著(zhù)“造假”方向推得更遠。而包括一些官員在內的另一方觀(guān)點(diǎn)則堅持加大問(wèn)責力度�，F在看來(lái)，后者的觀(guān)點(diǎn)占了上風(fēng)。
“既然要問(wèn)責，就得制定出科學(xué)而詳細的指標、監測、考核體系”，起草組成員說(shuō)，“在后兩個(gè)方面，可以說(shuō)中國政府做出了世界上獨一無(wú)二的細致規定”。
以節能體系為例，考核由定量和定性考核兩部分組成。前者為節能目標指標，滿(mǎn)分為40分，依據國家統計局核定的地區能耗指標和省級節能主管部門(mén)認可的企業(yè)節能指標、計算目標完成率進(jìn)行評分，超額完成指標的適當加分；后者為節能措施落實(shí)指標為定性考核指標，是對各地區、各重點(diǎn)耗能企業(yè)落實(shí)節能措施情況進(jìn)行評分，滿(mǎn)分為60分。
方案規定：定量指標為否決性指標，只要未達到年度計劃確定的目標值即為未完成等級。定性指標的60分被分解得更為詳細，節能工作的組織、節能目標的分解和落實(shí)、產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化和調整、節能技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣等都在其中，而產(chǎn)業(yè)結構的調整被置于最重要的位置，總分達到20分。
“類(lèi)似山西、內蒙古這樣的資源、能源大省，存在結構性調整的難題，方案中結構調整分數最多，就是要鼓勵這樣的省份加快調整”。起草組成員說(shuō)。
據本刊了解，設計者在考核體系的設計上考量頗多，“起碼能夠保證大多數省份‘過(guò)關(guān)’”。
縱向缺失
在考核體系中，國務(wù)院2007年36號文件明文規定：考核對象為各省(區、市)人民政府(以下稱(chēng)省級人民政府)和千家重點(diǎn)耗能企業(yè)。
實(shí)際上，這一考核范圍和設計者的初衷有著(zhù)相當的距離。最初的設計是：考核對象包括國務(wù)院部委、省級政府和上萬(wàn)家規模企業(yè)。
其中，中央部委被分成三類(lèi)：第一類(lèi)與節能減排有直接關(guān)聯(lián)，例如發(fā)改委、財政部、稅務(wù)總局、國土資源部、環(huán)�？偩�、統計局等；第二類(lèi)則與節能減排有間接關(guān)聯(lián)，例如負責節能減排宣傳的文化部、國家廣電總局等；第三類(lèi)則是與節能減排幾乎沒(méi)有關(guān)聯(lián)的部門(mén)，例如人口與計生委、國家保密局等。
“我們認為，通過(guò)對出臺宏觀(guān)政策的中央部委、負責地方日常管理的地方政府以及作為基點(diǎn)的企業(yè)進(jìn)行監測考核，可以完整地構建出節能減排工作的考核體系”。起草組成員告訴本刊。
但在設計方案討論之際，考慮到目前情況下尚無(wú)一個(gè)超脫的機構可以對中央部委進(jìn)行監測、考核。于是，在組織機構未能落實(shí)的前提下，部委考核暫時(shí)被擱置。
另外，以目前的監管能力，對上萬(wàn)家企業(yè)進(jìn)行監測尚不現實(shí)�？紤]到國家正在進(jìn)行的千家企業(yè)節能行動(dòng)，選擇這千家企業(yè)先行啟動(dòng)，更具可操作性。
“不管怎么說(shuō)，有了這個(gè)相對完整的指標、監測、考核體系，是一個(gè)大進(jìn)步，比沒(méi)有方法可依要強許多�！逼鸩萁M成員說(shuō)�！�
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