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　　二、審計調查發(fā)現的主要問(wèn)題

　　審計調查發(fā)現，11城市不同程度地存在欠征、減免和違規管理使用出讓金等問(wèn)題，一些地方違規協(xié)議出讓經(jīng)營(yíng)性用地、“以租代征”農民集體土地和拖欠挪用征地補償資金等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。這些問(wèn)題的存在，一定程度上影響了土地市場(chǎng)的健康發(fā)展、國有土地資產(chǎn)收益的安全完整和對被征地農民合法權益的維護。

　　(一)出讓金征收、管理和使用中存在的問(wèn)題。

　　一是天津、長(cháng)沙、南寧、成都、哈爾濱、上海、合肥、廣州和濟南9城市違規減免、變相減免出讓金47.88億元，占9城市出讓金征收額2204.61億元的2.17%，其中以先征后返、為用地單位繳納出讓金以及降低地價(jià)出讓等方式變相減免出讓金25.34億元，占52.92%。個(gè)別城市還為招商引資向企業(yè)“零地價(jià)”出讓工業(yè)用地。

　　二是天津、重慶、南寧、哈爾濱、濟南、上海、成都、合肥、長(cháng)沙和廣州10城市的用地單位拖欠出讓金173.27億元，其中有的城市的國土部門(mén)還在用地單位欠繳出讓金的情況下違規向其發(fā)放國有土地使用證。

　　三是108.68億元出讓金未按規定納入財政管理，占11城市出讓金征收額的3.09%。其中，開(kāi)發(fā)區管委會(huì )等非財政部門(mén)收取出讓金86.34億元，而且均未按規定將其上繳財政納入專(zhuān)戶(hù)管理；政府“以土地換項目(主要是以前年度完工的市政工程、政府辦公樓等)”，用出讓金直接抵頂項目工程款22.34億元。

　　四是土地出讓凈收益1864.11億元未按規定納入基金預算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18%。

　　五是違規使用出讓金83.73億元。其中，挪用于建樓堂館所和彌補經(jīng)費等52.33億元，出借和對外投資等31.40億元。

　　(二)落實(shí)征地補償安置和被征地農民社會(huì )保障政策中存在的問(wèn)題。

　　一是少數城市拖欠、出借征地補償資金5.61億元。其中，拖欠4.44億元，出借1.17億元。

　　二是少數城市欠收、挪用被征地農民社會(huì )保障資金51.17億元。至2006年底，尚欠收25.97億元，累計出借的18.70億元中有2.63億元未收回，委托金融機構投資理財的6.50億元有5.50億元中未收回。

　　另外，截至2007年9月底，11城市中尚有3城市未按照國務(wù)院有關(guān)要求制定被征地農民社會(huì )保障制度。

　　(三)土地出讓管理中存在的問(wèn)題。

　　一是違規協(xié)議出讓130宗共689.88公頃經(jīng)營(yíng)性用地。按照監察部和國土資源部有關(guān)規定，自2002年7月1日起各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地必須采用招拍掛方式出讓?zhuān)瑢τ诖饲笆�、縣政府已進(jìn)行了前置審批或者已與開(kāi)發(fā)商簽訂書(shū)面項目開(kāi)發(fā)協(xié)議的經(jīng)營(yíng)性用地，作為歷史遺留問(wèn)題可在2004年8月31日(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“8.31”)前繼續以協(xié)議方式出讓?zhuān)�之后不得再以歷史遺留問(wèn)題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性用地。然而，有的城市將不屬于“歷史遺留問(wèn)題”的經(jīng)營(yíng)性用地作為“歷史遺留問(wèn)題”的經(jīng)營(yíng)性土地在“8.31”之前予以協(xié)議出讓?zhuān)挥械某鞘性凇?.31”之后仍以“歷史遺留問(wèn)題”、招商引資和舊城改造等為由或將出讓合同日期倒簽為“8.31”之前協(xié)議出讓經(jīng)營(yíng)性用地。

　　二是“以租代征”農民集體土地1541.05公頃建高爾夫球場(chǎng)和別墅。如有的地方租用農民集體土地并違反《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》的規定于2004年1月后開(kāi)工建設高爾夫球場(chǎng)。有的用地單位以建設生態(tài)農業(yè)名義租用農民集體土地修建別墅向社會(huì )銷(xiāo)售。

　　(四)土地儲備貸款發(fā)放和使用中存在的問(wèn)題。

　　一是有的土地儲備貸款抵押物不實(shí)，有的土地儲備機構貸款金額過(guò)大而還貸能力不足。

　　二是土地儲備貸款被挪作他用。一些城市的土地儲備機構將主要以貸款方式取得的土地儲備資金共142.36億元用于股權投資、出借和市政設施建設等。

　　三、審計建議

　　針對這次審計調查發(fā)現的主要問(wèn)題，審計署建議：一是有關(guān)地方政府應進(jìn)一步采取措施加強出讓金及土地供應管理。全面落實(shí)經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛出讓制度，嚴格執行國家規范土地出讓收支管理政策規定，清理欠收的出讓金，停止以各種理由減免或變相減免出讓金；將土地出讓收支全額納入地方預算管理，接受同級人大監督；嚴肅查處“以租代征”農民集體土地建設高爾夫球場(chǎng)、別墅，以及擠占挪用出讓金等違法違規行為。二是金融監管部門(mén)和金融機構應加強土地儲備貸款管理，控制貸款風(fēng)險。金融監管部門(mén)應參與確定土地儲備機構的貸款規模，實(shí)施總量控制；各金融機構應加強對土地儲備機構貸款、償還能力和擔保機構擔保能力的審核，審慎發(fā)放土地儲備貸款，同時(shí)應加強對儲備貸款的用途監控。三是有關(guān)部門(mén)和地方政府應充分重視、積極探索、進(jìn)一步加強被征地農民社會(huì )保障工作。尚未建立被征地農民社會(huì )保障制度的地方，應按照國務(wù)院要求盡快建立這項制度，將被征地農民納入相應保障范圍；已建立這項制度的地方，應繼續完善保障機制，合理確定保障水平。各地應切實(shí)加強對被征地農民社會(huì )保障資金收支情況的監管，確保資金足額落實(shí)、合規使用。

　　四、審計調查發(fā)現問(wèn)題的整改情況

　　對審計調查發(fā)現的問(wèn)題，有關(guān)地方政府高度重視，已經(jīng)或正在采取措施進(jìn)行整改。一是積極整改違法違規問(wèn)題。截至2008年1月底，11城市已收回被挪用、出借、返還和欠征的出讓金68.27億元，收回被挪用、欠收的征地補償資金和被征地農民社會(huì )保障資金2.93億元，歸還被挪用的土地儲備貸款9.72億元，有的城市還收回了部分違規出讓的土地。二是規范出讓金管理。有的城市已將未按規定納入財政管理的出讓金納入財政管理、將土地出讓凈收益納入基金預算管理。三是進(jìn)一步完善制度。大部分城市還結合整改，制定和修改了土地出讓收支管理實(shí)施細則、征收集體土地補償安置辦法等制度。

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