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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　必須重建市場(chǎng)監管體系

　　可取的改革之道是將相關(guān)監管機構改造為獨立監管機構。監管機構將僅僅按照專(zhuān)業(yè)標準獨立地監管產(chǎn)品的質(zhì)量，對民眾的消費安全負責，而不再費心考慮經(jīng)濟增長(cháng)

　　乳品行業(yè)眾多企業(yè)生產(chǎn)含有三聚氰胺奶粉的事件令人震驚。震驚之余，人們需要思考，如何從制度上避免這樣的悲劇再次發(fā)生？政府所能做、也必須做的是對食品、藥品、質(zhì)量檢測等重要的監管體系進(jìn)行改革，解決類(lèi)似監管失靈的問(wèn)題。

　　市場(chǎng)是一個(gè)擴展過(guò)程。人們最初的交易活動(dòng)是在熟人社會(huì )進(jìn)行的。在這里，種種自發(fā)形成的監管體制會(huì )約束生產(chǎn)者有效地控制產(chǎn)品質(zhì)量，誠信經(jīng)營(yíng)。隨著(zhù)交易范圍逐漸擴展，交易對象越出熟人社會(huì )范圍，出現陌生人的合作與交易活動(dòng)。比如浙江母親用三鹿奶粉喂養自己的孩子，中國的動(dòng)物飼料會(huì )出口到美國。

　　這個(gè)時(shí)候，熟人社會(huì )形成的市場(chǎng)監管機制顯然將無(wú)法發(fā)揮作用，陌生人社會(huì )的合作與交易活動(dòng)需要一種新的監管體系，使得生產(chǎn)商能夠約束自己。這種監管的第一個(gè)層面是商人的自我約束，它包括企業(yè)家的倫理自我約束，與商人自治的制度規范。市場(chǎng)經(jīng)濟的正常運轉需要倫理基礎，這一點(diǎn)，已經(jīng)被越來(lái)越多的人認識到。同時(shí)，真正自治的行會(huì )、行業(yè)協(xié)會(huì )也可以提供某種程度的自我監管。近些年來(lái)國內頻繁發(fā)生食品、藥品及其他產(chǎn)品的安全事件，與當代中國企業(yè)家的商人倫理及生產(chǎn)環(huán)節所涉及之人的職業(yè)倫理之匱乏，密切相關(guān)。

　　但是，改進(jìn)商人倫理之事，緩不濟急，當下立刻就可以做、而且屬于政府分內的措施，是變革政府的食品、藥品、質(zhì)檢等監管體系，使之更能有效地對公眾利益承擔其應有的責任。

　　目前政府設立了幾套質(zhì)量監管體系，如食品藥品監督管理體系、質(zhì)量監督檢驗檢疫體系、衛生防疫體系。然而，這些監管體系都有兩個(gè)共同而致命的缺陷：高度行政化，而行政化又導致其真正行使監管權的基層機構地方化。

　　身處一線(xiàn)發(fā)揮有效監管作用的，當是下級監管機構。但是，按照目前的制度安排，各級監管機構在行政上主要由各級政府管理，其人事、財政都由地方政府控制，政治上也主要由地方政府管理。國家監管部門(mén)與省以下相關(guān)機構只存在“業(yè)務(wù)指導”關(guān)系。在這樣的架構下，地方監管機構同地方政府的關(guān)系極難分割，很難獨立于地方政府的執政目標。

　　而近些年來(lái)，各級政府卷入到以GDP和財政收入為主要指標的政績(jì)競爭中，為在這場(chǎng)競爭中獲勝，政府會(huì )自然地選擇“親商”政策，在消費者的安全、公眾利益與企業(yè)的利益之間，政府幾乎本能地倒向企業(yè)，因為企業(yè)給政府帶來(lái)的利益是顯而易見(jiàn)的。

　　在這種情況下，下級監管機構的監管職能往往難于發(fā)揮。監管機構“積極配合”地方政府，樂(lè )于為地方經(jīng)濟發(fā)展“保駕護航”也就成為一種“潛意識”反應，這就意味著(zhù)，對企業(yè)某些可能危害消費者安全的活動(dòng)麻木不仁。少數更惡劣的甚至可能幫助這些企業(yè)向上級監管部門(mén)隱瞞信息。

　　也就是說(shuō)，地方監管體系陷入嚴重失靈狀態(tài)。企業(yè)似乎不用擔心政府的監管，尤其是那些得到各級政府青睞的企業(yè)。這樣，企業(yè)會(huì )漫不經(jīng)心地損害公眾利益，即便被發(fā)現，其所付出的代價(jià)也比較低，甚至謀求在監管機構與地方政府協(xié)助下蒙混過(guò)關(guān)。這必然誘導企業(yè)放縱自己，將機會(huì )主義策略永久化。

　　這樣的監管體系實(shí)在有必要進(jìn)行重大變革。事實(shí)上，人們早就意識到監管失靈問(wèn)題，并提出對地方監管機構實(shí)行“垂直管理”。但這也許是不夠的，垂直管理只能部分地增加監管機構相對于地方政府的獨立性，而且，很不完整。

　　可取的改革之道是將相關(guān)監管機構改造為獨立監管機構。使它們成為名副其實(shí)的Agency，打破中央、地方監管機構之間的隔閡，整個(gè)監管體系實(shí)體化，也即，把地方監管機構改造為中央監管機構的派出執行機構，從而使之不再受制于地方政府，可以無(wú)所顧忌地行使監管權。

　　經(jīng)過(guò)這樣的改革，監管機構將僅僅按照專(zhuān)業(yè)標準獨立地監管產(chǎn)品的質(zhì)量，對民眾的消費安全負責，而不再費心考慮經(jīng)濟增長(cháng)。處于這樣的政府監管體系下，企業(yè)將不得不嚴肅地對待政府監管，逐漸改變其行為模式。在此基礎上，企業(yè)自治推進(jìn)商人倫理發(fā)育，最終使中國形成一套與陌生人社會(huì )相匹配的復合的市場(chǎng)監管體系。 ★