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　　60周年之際，中國“坐三望二”的經(jīng)濟總量后面，也帶來(lái)了財政的豐盈和財政制度的不斷完善

　　文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏

　　最新統計局數據顯示，1950年全國財政收入只有62億元，到2008年，這一數字增長(cháng)到61330億元，2009年預算安排為66230億元，60年間增長(cháng)1000余倍，也就是說(shuō)2009年中國一天的財政收入大約三倍于1950年的全年財政收入。

　　隨著(zhù)財政實(shí)力的不斷增強，財政對國家政權建設、經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)發(fā)展的保障能力不斷提高。從量來(lái)看,1950年的財政支出為68億元，2008年達到62593億元，2009年預算安排76235億元，60年間增長(cháng)了1120倍。

　　從結構來(lái)看,從計劃經(jīng)濟時(shí)期以經(jīng)濟建設為主的建設財政，正逐步向適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政轉變。2008年，全國財政用在教育、醫療衛生、社會(huì )保障和就業(yè)、文化方面的民生支出達到19959億元，占全國財政支出的31.9%。2009年全國財政預算安排上述民生支出24610億元，同比增長(cháng)了23.3%。

　　采訪(fǎng)中，中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長(cháng)王雍君告訴《瞭望》新聞周刊，這些數字后面，不僅是經(jīng)濟實(shí)力的增強，還有財政體制在各個(gè)不同歷史時(shí)期進(jìn)行的多次改革�！敖▏�以來(lái)，我國的財政體制經(jīng)歷了由高度集中、一灶吃飯到分級管理、分權分稅的發(fā)展過(guò)程。目前的分稅制財政體制仍在不斷完善中�！�

　　財力千倍增長(cháng)的“奇跡”

　　在“輝煌60年”系列形勢報告會(huì )上，財政部部長(cháng)謝旭人用數據對中國財政實(shí)力不斷壯大作了生動(dòng)描述：全國財政收入從1950年的62億元開(kāi)始，到突破1000億元，用了28年時(shí)間；從1000億元到1萬(wàn)億元，用了21年時(shí)間；從1萬(wàn)億元到6萬(wàn)億元，只用了9年時(shí)間。對此，他給予高度評價(jià)，“財政實(shí)力的不斷壯大，是我國綜合國力持續增強的重要體現，為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步提供了堅實(shí)的財力保障�！�

　　同時(shí)，財政支出結構也在不斷調整優(yōu)化。不斷加大對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，大幅增加教育等社會(huì )事業(yè)、農業(yè)、科技、環(huán)境保護以及基礎設施建設等重點(diǎn)支出，優(yōu)先保障和改善民生。2008年，全國財政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫療衛生、社會(huì )保障和就業(yè)、文化方面的民生支出達到19959億元，占全國財政支出的31.9%。2009年全國財政預算安排上述民生支出24610億元，同比增長(cháng)23.3%。

　　解放初期，新中國的財政收入主要是公糧。到1953年，國家的工作重點(diǎn)首次轉移到了經(jīng)濟建設上。財政就是“發(fā)展經(jīng)濟，保障供給”，這一“功能”一直持續到1978年。謝旭人說(shuō)，計劃經(jīng)濟時(shí)期，財政對國民經(jīng)濟運行發(fā)揮了重要作用。

　　十一屆三中全會(huì )以后，對財政調控的認識也隨著(zhù)政府職能的轉變而不斷發(fā)展，逐步探索運用稅收、補貼、國債等多種經(jīng)濟手段來(lái)調節經(jīng)濟。特別是20世紀90年代以來(lái)，針對經(jīng)濟形勢發(fā)展變化，我國先后實(shí)施了適度從緊的財政政策、積極的財政政策、穩健的財政政策和積極的財政政策，有力促進(jìn)了國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展。

　　“財政實(shí)力的增強，在很大程度上得益于1994年的分稅制財政體制改革�！遍L(cháng)期致力于公共財政管理研究的王雍君指出“奇跡”的制度建設來(lái)源：60年來(lái)，我國財政改革和發(fā)展不斷取得新進(jìn)展，公共財政體系不斷健全；財政管理水平不斷提高，財政運行日趨科學(xué)規范；財經(jīng)對外交流與合作不斷拓展，財政國際地位和影響力不斷提升。

　　分稅制財政體制改革前的1993年，中國五級政府全部預算內財政收入不過(guò)區區3000多億元人民幣，但到2005年已經(jīng)突破了30000萬(wàn)億元，2009年的預算安排達到了76000億元�！斑@樣的速度和規模在全球范圍內是絕無(wú)僅有的。很難想象，如果沒(méi)有這項改革，中國在20世紀80年代至90年代中期急劇的財政衰落——兩個(gè)比重逐年下降——將會(huì )發(fā)展成什么樣子�！彼�說(shuō)，最重要的是，沒(méi)有這項改革，我國的財政體系就無(wú)法走出“吃飯財政”的落后狀態(tài)。

　　改革締造公共財政

　　“兩個(gè)比重”即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。前一個(gè)比重即財政收入占GDP的比重，1979年為28.2%，到1993年下降到了12.3%；而中央財政收入占全國財政收入的比重，1979年是46.8%(扣除債務(wù)收入)，1993年下降為37.6%(扣除債務(wù)收入)。

　　“其后果是產(chǎn)生巨大財政赤字，財政宏觀(guān)調控能力大大削弱�！蓖跤壕�認為，“1994年實(shí)施的分稅制財政體制改革的大方向是正確的，它幫助中央政府集中財力來(lái)解決全國范圍內日益拉大的財政實(shí)力和公共服務(wù)差距。一種觀(guān)點(diǎn)認為這項改革削弱了地方特別是基層政府的能力，強化了中央集權。應該看到，如果沒(méi)有這項改革，中國的地區差距很可能比現在還要大得多�！�

　　對于當時(shí)中央財政收入的嚴重不足，1998年3月至2003年3月期間擔任財政部長(cháng)的項懷誠回憶說(shuō)，從20世紀80年代末到90年代初，甚至發(fā)生過(guò)兩次中央財政向地方財政“借錢(qián)不還”的事。幾乎所有的地方都在急呼缺錢(qián)，如糧食收購補貼資金不到位，鐵路、民航、港口等重點(diǎn)建設資金不到位等。當時(shí)連某些中央機關(guān)都已經(jīng)到了不借錢(qián)工資就發(fā)不出去的境地。

　　1993年7月23日，全國財政、稅務(wù)工作會(huì )議召開(kāi)。項懷誠回憶，當時(shí)朱基副總理來(lái)到會(huì )場(chǎng)對所有與會(huì )者說(shuō)，“在現行體制下，中央財政十分困難�，F在不改革，中央財政的日子就過(guò)不下去了，(如果這種情況發(fā)展下去)，到不了2000年(中央財政)就會(huì )垮掉！”

　　正因為此，60年來(lái)財政體制歷次變革中，1993年的分稅制改革影響最為深遠，具有里程碑意義。之后又通過(guò)實(shí)施所得稅收入分享改革、出口退稅分擔機制改革、緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”激勵約束機制等，進(jìn)一步規范了政府間財政分配關(guān)系。

　　除此之外，王雍君指出，這些年中央政府已經(jīng)充分認識到加強基層財政的重要性，特別是在提供基本民生服務(wù)方面。為此，實(shí)施了一系列的配套改革，包括2009年7月財政部出臺的省直管縣改革，目的正是在于加強基層財政。

　　在項懷誠看來(lái)，財政60年改革實(shí)際上是財政由高度集中向分級分權轉變的過(guò)程，是財政管理逐漸科學(xué)化、規范化的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程也是財政宏觀(guān)調控能力不斷增強，公共財政體系不斷健全的過(guò)程。尤其是所擔當的調控經(jīng)濟的職能，從20世紀90年代初至今，有力地促進(jìn)了國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展。

　　這期間，稅收制度建設加快。1994年以公平稅負和簡(jiǎn)化稅制為核心，實(shí)施了工商稅制改革。其后，全面取消農業(yè)稅，實(shí)施消費型增值稅，統一內外資企業(yè)所得稅，推進(jìn)成品油稅費改革，完善個(gè)人所得稅、消費稅、關(guān)稅等，基本建立了適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展需要的稅制體系，政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系進(jìn)一步規范，稅收的收入功能和調節功能逐漸增強。

　　預算制度改革逐步深入。新中國成立初期，為規范預算管理，初步建立了我國政府預算制度。改革開(kāi)放特別是黨的十四大以來(lái)，部門(mén)預算、國庫集中收付、政府采購、政府收支分類(lèi)等改革不斷深化，預算的完整性、規范性、透明度明顯提高。

　　財政支出結構不斷調整優(yōu)化，切實(shí)保障和改善民生。以“三農”投入為例，改革開(kāi)放后，各級財政部門(mén)不斷加大對“三農”的支持力度，尤其是2003—2008年，中央財政“三農”支出分別為2144億元、2626億元、2975億元、3517億元、4318億元和5956億元，年均增長(cháng)率達到20.9%。2009年預算安排7161億元，增長(cháng)20.2%。

　　任重道遠的未來(lái)之路

　　現在，新的挑戰已經(jīng)出現，即如何進(jìn)一步調整完善分稅財政體制，健全公共財政管理體系。對此，王雍君認為，“主要問(wèn)題在于中央政府財政關(guān)系缺乏一個(gè)基礎性的法律框架，特別是在支出職責的劃分方面。此前的改革主要限于收入劃分和政府間轉移支付，支出劃分基本上沿襲過(guò)去的模式，所以各級政府的支出責任很不清晰，導致很多問(wèn)題�！�

　　正因為此，王雍君認為，財政體制方面最突出的弱點(diǎn)在于行政層面，“過(guò)于強勢的部委(條條)和過(guò)于弱勢的地方政府(塊塊)并存的格局，非常不利于發(fā)揮地方政府在服務(wù)人民方面的潛力和相對優(yōu)勢”。

　　除了財政體制改革需要進(jìn)一步深化，對預算改革，王雍君認為是建立公共財政的關(guān)鍵�！爸饕�的問(wèn)題是：國家財政規模迅速擴展的同時(shí)，大量寶貴的稀缺資源的配置格局不能準確反映國家戰略和政策的優(yōu)先性。主要表現為在行政管理、公車(chē)購置與維護、辦公樓建設和公款消費方面花的錢(qián)太多，教育、基本衛生保障和社會(huì )保障體系方面花的錢(qián)太少�！�

　　對于今后一個(gè)時(shí)期財政工作重點(diǎn)，謝旭人透露將從六個(gè)方面下功夫：

　　注重財稅政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等協(xié)調配合，不斷增強財政宏觀(guān)調控的前瞻性、針對性和有效性；深化財政體制改革，完善財政轉移支付制度，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制；優(yōu)化財政支出結構，建立保障和改善民生的長(cháng)效機制，完善體現科學(xué)發(fā)展要求的公共財政體系；推進(jìn)稅費制度改革，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制，大力構建有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度；堅持依法理財，強化財政監督，建立健全財政預算管理制度，全面實(shí)行財政科學(xué)化精細化管理，提高財政管理績(jì)效；加強干部隊伍建設，提高干部綜合素質(zhì)，強化財政工作組織保障。

　　采訪(fǎng)最后，王雍君告訴本刊記者，無(wú)論財政體制改革還是預算改革，改革的道路仍然漫長(cháng)并且充滿(mǎn)不確定性。部分原因在于難以獲得足夠的動(dòng)力來(lái)推動(dòng)改革，另一個(gè)原因是這些改革越來(lái)越涉及既得利益格局的調整�！皼](méi)有深入的、走上正軌的財政體制和預算改革，中國建設和諧社會(huì )的努力將難以收到實(shí)效�！薄�