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　　警惕公益金成“私財”

　　統計顯示，國務(wù)院自1987年批準發(fā)行社會(huì )福利有獎募捐券、1994年批準發(fā)行體育彩票以來(lái)，截止2008年底累計發(fā)行彩票5748億元。其中，發(fā)行福利彩票3364億元，發(fā)行體育彩票2384億元。今年前9個(gè)月累計，銷(xiāo)售彩票957.96億元。其中，福利彩票機構銷(xiāo)售546.91億元，體育彩票機構銷(xiāo)售411.05億元。

　　根據國務(wù)院決定，從2001年起，彩票資金分割比例調整為：獎金不低于50%，福利金不低于35%，發(fā)行費用不高于15%。

　　財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康指出，一定要警惕這一帶有公權力色彩的公益金成為某些人或某些部門(mén)的“私財”。

　　政府對彩票公益金的預算管理就體現了這一不斷強化與規范的過(guò)程。

　　2004年7月，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號)中明確指出，彩票公益金屬于政府非稅收入管理范圍，對彩票公益金實(shí)行專(zhuān)項預算管理，提高彩票公益金使用效益。

　　2006年，財政部下發(fā)了《政府收支分類(lèi)改革方案》，并制定了《2007年政府收支分類(lèi)科目》。其中，對彩票資金收入的預算科目做出了更加準確的安排，彩票公益金計入預算外財政專(zhuān)戶(hù)收入。這使彩票公益金的財政管理進(jìn)一步規范。

　　2007年11月，財政部下發(fā)關(guān)于《彩票公益金管理辦法》的通知(財綜〔2007〕83號)，指出將彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預算，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，結余結轉下年繼續使用，不得用于平衡一般預算。

　　由對彩票公益金的政府非稅收入定性、到預算外財政專(zhuān)戶(hù)資金管理、再到政府性基金管理，不難看到，彩票公益金的財政預算管理已經(jīng)嘗試變革。

　　此外，還有學(xué)者建議，公益金經(jīng)論證確定使用計劃、投資方向后，應嚴格參照執行并定期將經(jīng)營(yíng)的會(huì )計報表報送財政部門(mén)，每年向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布年度決算報告，同時(shí)接受審計部門(mén)對彩票公益金的使用進(jìn)行專(zhuān)項審計。

　　當然，管理遠不止于此�！肮芾碚摺泵媾R的窘境至今仍沒(méi)有“整改”出路�！柏斦�部門(mén)雖然對彩票籌集到的公益金具有管理權，但其本身對彩票發(fā)行、銷(xiāo)售、開(kāi)獎環(huán)節的監管職能與執法能力仍遠不能滿(mǎn)足現實(shí)需求的�！崩疃�妍指出。

　　《彩票管理條例》中提到，“國務(wù)院財政部門(mén)負責全國的彩票監督管理工作。國務(wù)院民政部門(mén)、體育行政部門(mén)按照各自的職責分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作……縣級以上各級人民政府公安機關(guān)和縣級以上工商行政管理機關(guān)，在各自的職責范圍內，依法查處非法彩票，維護彩票市場(chǎng)秩序�！钡�由于并沒(méi)有相應的配套細則，各部門(mén)管什么、該怎么管等細節問(wèn)題在短期內仍很難有定論，更遑論實(shí)施和執行。

　　破除“第三方”崇拜

　　事實(shí)上，監管部門(mén)既是“裁判員”又是“運動(dòng)員”的雙重身份一直是人們爭論的焦點(diǎn)，有觀(guān)點(diǎn)認為我國正是缺乏專(zhuān)門(mén)且獨立的彩票事務(wù)監管機構才難以紓解當前居高不下的彩票信任危機。

　　一些網(wǎng)站的調查問(wèn)卷也顯示，有六成網(wǎng)民建議設立獨立的彩票監管機構，以在機構設置層面完善監督體系，保障彩票業(yè)的公信力。

　　的確，在美國就設有彩票委員會(huì )及全國賭博影響委員會(huì )，香港也有獨立專(zhuān)責博彩事務(wù)管理委員會(huì )，隨著(zhù)我國博彩業(yè)的開(kāi)放和政企分開(kāi)的完善，借鑒一些通行的做法似乎更有利于保障日常監管與管理中的執行力度。

　　持上述觀(guān)點(diǎn)的人士建議，我國應建立專(zhuān)業(yè)化的代表第三方的監管機構，并制定一系列權威性的監管規則，保證彩票發(fā)行與銷(xiāo)售過(guò)程中的公平、公開(kāi)、公正，使彩票市場(chǎng)的監管專(zhuān)門(mén)化、制度化和常規化。

　　然而，王宗玉對此并不認同，“就目前來(lái)看，建立類(lèi)似的機構似乎還沒(méi)有必要，難道每一個(gè)行業(yè)都要設立一個(gè)委員會(huì )和監管機構？”他認為，網(wǎng)民建議設立彩票事務(wù)監管機構的初衷可以理解，但這樣一個(gè)彩票事務(wù)監管機構能解決眼下彩票業(yè)面臨的公信力危機嗎？且不說(shuō)新老兩個(gè)監管機構面臨著(zhù)監管職責如何劃分的難題，恐怕到時(shí)誰(shuí)來(lái)監管這個(gè)“彩票事務(wù)監管機構”又成為新的問(wèn)題。我們的問(wèn)題關(guān)鍵在于規定的執行和落實(shí)、執法的環(huán)境、社會(huì )的環(huán)境、行業(yè)操守、人們的道德底線(xiàn)問(wèn)題。

　　“而且一個(gè)非�，F實(shí)的問(wèn)題是，這樣一個(gè)獨立的行政機構的運行成本將會(huì )最終分攤到納稅人頭上�！鄙鲜鲈�某省福利彩票發(fā)行中心人士提醒。

　　他還指出，同樣的道理，諸如彩票發(fā)行銷(xiāo)售過(guò)程中的第三方認證、第三方調查等主張雖說(shuō)“未嘗不可”，但也面臨類(lèi)似問(wèn)題。支撐起其“認證”、“調查”的成本誰(shuí)來(lái)承擔？這些認證、調查的范圍如何確定，相應機制和平臺又在哪里，這么多“第三方”真的就能實(shí)現完全獨立和客觀(guān)嗎？如果仍需另外的“第三方”對其進(jìn)行規制，那就是一個(gè)連綿不絕無(wú)休無(wú)止的事情。

　　“3.6億巨獎，在彩票行業(yè)來(lái)說(shuō)是件大事。不過(guò)，我們做任何事情都要在資源與效果間尋求平衡，力求合理分配社會(huì )資源，那種只要發(fā)現監管存在問(wèn)題，都要設立一個(gè)所謂的獨立‘第三方’機構來(lái)完善的思維并不可取�！鄙鲜鋈耸空f(shuō)。

　　顯而易見(jiàn)，破除“第三方”崇拜，完善現有的監管機制、讓監管規定落到實(shí)處便成為當務(wù)之急，而這也得到了被訪(fǎng)者的一致認同。

　　講法律講誠信

　　彩票的健康發(fā)展與健全的法律體制是分不開(kāi)的，一個(gè)網(wǎng)狀的法律約束機制正在形成，不僅彩票發(fā)行的程序、發(fā)行方式、開(kāi)獎方式、開(kāi)獎程序、資金的分配及使用、彩票信息披露等規范在逐漸完善，在司法實(shí)踐中，出現彩票類(lèi)犯罪如何定罪已經(jīng)取得了一定的突破。

　　2009年4月22日，國務(wù)院第58次常務(wù)會(huì )議通過(guò)了《彩票管理條例》，以第554號國務(wù)院令公布，明確自2009年7月1日起施行。這一舉措被認為是中國彩票發(fā)展史上的里程碑，將引導彩票事業(yè)走向法制化的健康發(fā)展軌道。但王宗玉也指出，《彩票管理條例》如何執行和落實(shí)很關(guān)鍵，該條例的落實(shí)比條例的制定更重要，也更難。

　　當然，防患未然總好過(guò)以儆效尤，“尤其是對那些彩票系統的從業(yè)人員”，一位業(yè)內人士說(shuō)。

　　有關(guān)數據表明，全國福利彩票系統共有43萬(wàn)多個(gè)從業(yè)人員。其中，電腦彩票銷(xiāo)售員約220000多人；網(wǎng)點(diǎn)即開(kāi)票銷(xiāo)售人員200000人；中央、省、地(市)三級發(fā)行、銷(xiāo)售機構種類(lèi)管理人員7000多人……福利彩票系統的銷(xiāo)售人員中，初中文化程度占74%，高中占20%，大專(zhuān)以上占6%。

　　強化這些從業(yè)人員的誠信意識是構建彩票機構誠信系統的一個(gè)不容小覷的因素。因此，各級彩票機構要特別重視對員工誠信意識的教育和誠信道德培養，建立相應誠信獎懲機制。不管怎樣，彩票業(yè)本身的法律制度、運行、監管機制不健全、不規范是彩票市場(chǎng)誠信缺失的內部原因，而社會(huì )大環(huán)境的影響是彩票市場(chǎng)的誠信缺失的外部原因。彩票市場(chǎng)的誠信缺失，是社會(huì )現象在彩票市場(chǎng)的反映，并非偶然，因此解決彩票市場(chǎng)的誠信缺失不單純是彩票業(yè)自己的事情，而是要從中國社會(huì )全局出發(fā)，針對中國彩票市場(chǎng)的現狀解決問(wèn)題，才是“治本”的關(guān)鍵。

　　懷疑也好，爭論也罷，3.6億巨獎最終還是“眼睜睜”落入中獎?wù)吣抑�。圍繞這筆巨獎的爭論或許還會(huì )繼續，但愿這種爭論成為修復中國彩票公信力的契機。