目前，在對國有資產(chǎn)的監管上，除了國資委外，外部監管還有人大監督、審計部門(mén)審計監督，以及各級政府監察和檢察部門(mén)的監督等，但還是防止不了國資經(jīng)營(yíng)和交易中的腐敗行為和流失現象，其中一個(gè)重要原因就是監管體制一直未能理順，國資事實(shí)上處于無(wú)人監管的地步。
⊙鄧聿文
歷經(jīng)15年起草歷程的國有資產(chǎn)法草案日前正式進(jìn)入十屆全國人大常委會(huì )第31次會(huì )議的審議程序。據多位參與國有資產(chǎn)法草案的起草專(zhuān)家透露，草案一個(gè)最大的“亮點(diǎn)”是讓國資委成為一個(gè)“干凈的出資人”，即只履行出資人的職責，剝離其本不應當承擔的監督管理的職能。
眾所周知，作為國務(wù)院和地方各級政府的特設機構，國資委目前是“老板” 、“婆婆”一肩扛。這種集管理者和出資人身份于一體的體制，當然在實(shí)踐中容易引起混淆。因為兩者的職能和目標不一樣。政府管理者只負責監管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為是不是符合法律的規范，有沒(méi)有違法行為，除此之外它就無(wú)所作為；而出資人則不一樣，它負有國有資產(chǎn)的保值增值責任。如果一個(gè)人既是監管者又是出資人，那么從理論上說(shuō)，當企業(yè)完不成保值增值的任務(wù)時(shí)，作為監管者的政府會(huì )放松監管責任。從實(shí)際來(lái)看，國資委也常常出現既缺位又越位情況：比如，在選擇企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者方面，董事會(huì )選擇經(jīng)理層的權利沒(méi)有依法落實(shí)；另一方面，國資委往往對國有企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行過(guò)度干涉，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國積累了數量巨大的國有資產(chǎn)，據統計，至2006年末，中國國有及國有控股的非金融類(lèi)企業(yè)總資產(chǎn)達29萬(wàn)億。單國務(wù)院國資委管理的150多戶(hù)中央企業(yè)，其資產(chǎn)總額就達到10多萬(wàn)億元人民幣。這些企業(yè)大多分布在關(guān)系到國家安全和國家經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，幾乎個(gè)個(gè)都是本行業(yè)的“巨無(wú)霸”。 面對如此之巨的國有資產(chǎn)，過(guò)于集權還會(huì )造成國資委管理幅度過(guò)寬，影響管理效率。
所以，國資委一身二任的結果，很可能是兩方面都做不好。就拿國資流失來(lái)說(shuō)，近年來(lái)，在市場(chǎng)化改革和國有企業(yè)改制過(guò)程中，國有資產(chǎn)流失嚴重，這是不爭的事實(shí)。比如，2005年對169家中央級國企的清產(chǎn)核資結果，總的資產(chǎn)損失高達3521.2億元。2007年，又審計出水利部等13個(gè)部門(mén)所屬單位對外投資造成國有資產(chǎn)損失或潛在損失2.29億元。這里很難說(shuō)沒(méi)有國資委監管不到位的責任。
因此，有必要給國資委“減負”， 讓其做一個(gè)“干凈的出資人”，只負責出資人職責范圍內的事情。當然，作為一個(gè)“干凈的出資人”，國資委也有監督之責，但這時(shí)所實(shí)施的監督只是作為股東對其資產(chǎn)的監督，是一種內部監管，與政府行政機關(guān)的外部監管不一樣。這樣，國資委就可以集中精力去做它應該做的事情，而把監管企業(yè)的責任委托給其他機構，比如監察部去做。這是一種比較合理的分法。
不過(guò)，讓國資委做一個(gè)“干凈的出資人”只是完成了事情的一半，國資委退出行政監管后，誰(shuí)去監管?chē)衅髽I(yè)和國有資產(chǎn)？在這一點(diǎn)上，國有資產(chǎn)法草案似乎語(yǔ)焉不詳。前述國資法起草專(zhuān)家倒是提出了一個(gè)三層次的監管體系作為解決辦法：首先是委托人層次，由最高權力機構作為全民的代表充當國資管理的委托人，在全國人大設立國有資產(chǎn)委員會(huì )負責國資的占有、使用、分配、處分、轉換等重大決策；第二層次是經(jīng)營(yíng)者層次，有一個(gè)或數個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì )負責國資的經(jīng)營(yíng)，其下設有具體的經(jīng)營(yíng)機構；第三個(gè)層次則是監管者層次，有一個(gè)獨立的政府機構負責全部國資的監管，可以讓監察部來(lái)承擔。
這個(gè)設想當然比國資委一家作為監管機構和出資人機構更完善，但也不是沒(méi)有問(wèn)題。全國人大充當國資管理的委托人，人大監督只能務(wù)虛，具體的監管還必須落實(shí)到一個(gè)實(shí)體機構�，F在的監察部能否擔負起這一職責來(lái)，我看有點(diǎn)懸。原因在于，現有的對政府各部門(mén)及其領(lǐng)導的監察已經(jīng)夠監察部忙活了，再去監察龐大的國有資產(chǎn)，監察部極可能分身無(wú)術(shù)。
另外，對國企和國資的監督涉及到復雜的專(zhuān)業(yè)知識，比如，對欺詐性交易、MBO中的不公平定價(jià)交易等引發(fā)的國資流失問(wèn)題的監管，就需要有相關(guān)的知識背景和人才，監察部也缺乏這方面的人才。我的看法是，不妨把現在的國資委改造成一個(gè)獨立的監管機構，類(lèi)似銀監會(huì )和保監會(huì )，可以叫國監會(huì )，專(zhuān)門(mén)監督國資，它既懂行又有經(jīng)驗。至于第二層次的國資經(jīng)營(yíng)部門(mén)，可以按照金融性國資、非金融性國資和行政性國資三塊，成立三個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì )，作為控股公司，負責具體經(jīng)營(yíng)。國監會(huì )和國資經(jīng)營(yíng)委員會(huì )直接對全國人大負責。
目前，在對國有資產(chǎn)的監管上，除了國資委外，外部監管還有人大監督、審計部門(mén)審計監督，以及各級政府監察和檢察部門(mén)的監督等，但還是防止不了國資經(jīng)營(yíng)和交易中的腐敗行為和流失現象，其中一個(gè)重要原因就是監管體制一直未能理順，國資事實(shí)上處于無(wú)人監管的地步。國有資產(chǎn)法草案既然已經(jīng)明確了國資委的職能定位，不妨再向前邁進(jìn)一步，消除國資管理體制中的監管痼疾，使萬(wàn)億國資更好地造福于全體國民。(作者系中央黨校學(xué)習時(shí)報副編審)
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