公共產(chǎn)品為何漲價(jià)不休
由于定價(jià)機制不合理，我國水、電、氣等公共產(chǎn)品的價(jià)格不斷上漲，甚至出現“政府定價(jià)，企業(yè)賺錢(qián)，百姓埋單”的怪現象，引起老百姓不少怨言，對此應當給予高度重視。
公共產(chǎn)品定價(jià)機制存在的主要問(wèn)題
真實(shí)成本難辨識。和市場(chǎng)競爭形成的價(jià)格不同，公共產(chǎn)品價(jià)格的制定或調整一般都是沿用傳統的成本加成定價(jià)法。但由于價(jià)格主管部門(mén)不參與市場(chǎng)準入、需求管理及運行成本的監控，很難辨別企業(yè)上報成本的合理性和真實(shí)性。在缺乏競爭和成本約束的情況下，提供公共產(chǎn)品的企業(yè)根本沒(méi)有動(dòng)力降低自己的生產(chǎn)成本，相反會(huì )主動(dòng)提高生產(chǎn)成本，因為高額的生產(chǎn)成本可以增加話(huà)語(yǔ)權和漲價(jià)幅度，其結果是公共產(chǎn)品價(jià)格隨著(zhù)成本的增加而提高，最終形成“提高成本—企業(yè)虧損—提高價(jià)格—提高成本”的惡性循環(huán)。
市場(chǎng)化成漲價(jià)借口。近年來(lái)，我國公共產(chǎn)品價(jià)格改革出現片面強調市場(chǎng)化傾向，并以此為借口推卸政府提供公共產(chǎn)品的責任。這在教育、醫療衛生方面表現得相當突出。如，近幾年我國公共教育投入占GDP的比例只有3%左右，而發(fā)達國家為6%~7%，發(fā)展中國家也達4.1%。在醫療衛生領(lǐng)域，有統計表明，我國政府醫療保障支出在世界衛生組織190多個(gè)成員中倒數第四。
“聽(tīng)證會(huì )”變成“漲價(jià)會(huì )”。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，消費者的力量分散，他們天然地處于劣勢地位。目前雖然規定了公共產(chǎn)品調價(jià)要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )，但調價(jià)聽(tīng)證會(huì )制度不完善，存在一些問(wèn)題。一是聽(tīng)證會(huì )代表缺乏代表性。目前，聽(tīng)證代表的遴選程序、標準、數量和比例尚未明確，有的代表在開(kāi)會(huì )之前僅做了小范圍或比較膚淺的調查，有的甚至沒(méi)有進(jìn)行調查，代表性不強。另外，部分聽(tīng)證會(huì )主辦方在會(huì )前就和代表達成了默契，一些與政府部門(mén)持不同意見(jiàn)的群眾或團體沒(méi)有充分發(fā)言權，甚至無(wú)緣與會(huì )。如2004年鄭州市物價(jià)局召開(kāi)城市供水價(jià)格聽(tīng)證會(huì )，受影響最大的餐飲業(yè)竟沒(méi)有代表。二是價(jià)格聽(tīng)證缺乏透明度�，F實(shí)生活中相當多的價(jià)格聽(tīng)證會(huì )存在著(zhù)“秘密保護”、“信息隔離”的現象，存在著(zhù)“暗箱操作”、“民主做秀”的嫌疑。如2002年1月的全國鐵路價(jià)格聽(tīng)證會(huì )，參加聽(tīng)證的消費者代表被“秘密保護”，使得聽(tīng)證代表在聽(tīng)證會(huì )前不能與廣大消費者進(jìn)行交流。三是聽(tīng)證材料送達時(shí)間過(guò)遲。法律規定：聽(tīng)證會(huì )前10天送達聽(tīng)證材料。但由于材料多、專(zhuān)業(yè)性強等因素，有些問(wèn)題甚至還要去實(shí)際調查才能了解清楚，提前10天送達材料，時(shí)間太短。在這種情況下，一些聽(tīng)證會(huì )質(zhì)量得不到保障，“聽(tīng)證會(huì )”變成“漲價(jià)會(huì )”。
政企合一難監管。目前，我國對公共產(chǎn)品價(jià)格的監管主要是參照《價(jià)格法》，尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規，而《價(jià)格法》對公共產(chǎn)品價(jià)格的監管原則、監管機制和定價(jià)方法等規定不明確，針對性和操作性不強。此外，大多數公用事業(yè)仍具有明顯的政企合一特征。如城市煤氣、自來(lái)水以及電力、郵政和電信等行業(yè)都是由相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)管理，主管部門(mén)既是管理政策的制定者與監督者，又是具體業(yè)務(wù)的壟斷經(jīng)營(yíng)者。這種政企不分的做法使公用事業(yè)由自然壟斷變成行政壟斷，導致企業(yè)沒(méi)有競爭壓力、效率低下、經(jīng)營(yíng)成本高、服務(wù)意識差。
財力無(wú)法支撐補償。公共產(chǎn)品是居民的生活必需品，其公益性決定了它不能以追求利潤最大化為生產(chǎn)目的，企業(yè)因此而損失的利益應通過(guò)價(jià)格補償和財政補貼兩個(gè)渠道得以彌補。但由于各地財力有限，往往無(wú)法直接投入或進(jìn)行補貼，而更多寄希望于通過(guò)調價(jià)來(lái)解決補償不足問(wèn)題。另外，公共產(chǎn)品漲價(jià)對弱勢群體的補償機制也沒(méi)有建立起來(lái)，引發(fā)廣大群眾特別是低收入人群對公共產(chǎn)品漲價(jià)的強烈不滿(mǎn)。
完善公共產(chǎn)品定價(jià)機制的若干建議
探索采取多種定價(jià)方式。政府可以把公共產(chǎn)品的價(jià)格區分為競爭價(jià)格和壟斷價(jià)格，對于競爭價(jià)格，要放寬市場(chǎng)準入門(mén)檻，增加競爭主體，最終由經(jīng)營(yíng)者根據市場(chǎng)供求關(guān)系和資源配置來(lái)確定價(jià)格。
對于路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)等壟斷產(chǎn)品價(jià)格，可以采取最高限價(jià)模型定價(jià)方法，為壟斷產(chǎn)品設置價(jià)格上限，并進(jìn)行定期調整，以激勵經(jīng)營(yíng)者提高效率、降低成本。對于供水、排水和污水處理、供熱及公共交通等行業(yè)，可以采取特許投標制，并在投標和競標的過(guò)程中確定所提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格，這樣既可以引入市場(chǎng)競爭機制，又可以實(shí)現社會(huì )福利的最大化。對于大宗交易如鐵路運輸、直供電等，允許供求雙方通過(guò)談判方式確定價(jià)格。另外，還可以合理運用用量差別價(jià)格、季節價(jià)格、時(shí)段價(jià)格等多種定價(jià)方法，鼓勵居民節約用水、用電、用氣，建設節約型社會(huì )。
建立成本約束機制。進(jìn)一步貫徹落實(shí)《政府制定價(jià)格成本監審辦法》，明確定價(jià)成本構成、審核標準和方法，并向社會(huì )公布，逐步建立定調價(jià)監審和定期監審相結合的成本監審制度，避免過(guò)分依賴(lài)企業(yè)單方提供的成本資料，增強價(jià)格管理的科學(xué)性、有效性和權威性。
完善價(jià)格聽(tīng)證制度。價(jià)格聽(tīng)證的主體是聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證代表和社會(huì )中介組織。聽(tīng)證主持人應由物價(jià)主管部門(mén)擔當，聽(tīng)證代表主要由經(jīng)營(yíng)者代表和消費者代表兩部分組成，消費者代表包括專(zhuān)家、學(xué)者代表和一般消費者代表。要合理確定經(jīng)營(yíng)者代表和消費者代表的比例，適當增加一般消費者代表的數量，特別要注意保障社會(huì )弱勢群體的發(fā)言權。專(zhuān)家、學(xué)者代表人才庫，要實(shí)行單獨、動(dòng)態(tài)、隨機管理。支持社會(huì )中介組織，如會(huì )計師事務(wù)所和咨詢(xún)顧問(wèn)機構等按照規定的程序參與價(jià)格聽(tīng)證會(huì )。
在聽(tīng)證會(huì )舉行前，要把有關(guān)聽(tīng)證事項及相關(guān)資料全部公開(kāi)，同時(shí)公開(kāi)聽(tīng)證代表的通訊地址和聯(lián)絡(luò )方式，以便聽(tīng)證代表充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議。在聽(tīng)證會(huì )舉行時(shí)，應充分利用現代網(wǎng)絡(luò )和電視等傳媒進(jìn)行直播，避免暗箱操作，提高聽(tīng)證會(huì )的透明度和公信力。
舉行聽(tīng)證雖然是政府價(jià)格決策的必經(jīng)程序，但不是最終決策。政府要從公共利益最大化角度出發(fā)，科學(xué)合理地采納聽(tīng)證結論，不予采納的意見(jiàn)建議要由有關(guān)部門(mén)及時(shí)給出合理解釋?zhuān)_保聽(tīng)證會(huì )不走過(guò)場(chǎng)。
完善價(jià)格監管方式。抓緊研究制定規范公共產(chǎn)品定價(jià)的專(zhuān)項法規或部門(mén)規章，形成以《價(jià)格法》為核心、門(mén)類(lèi)齊全、操作性強的價(jià)格監管法律體系，使價(jià)格監管有法可依。同時(shí)建立統一執法隊伍，改革行業(yè)主管部門(mén)執法體制，統一執法標準，從根本上扭轉多頭執法的現狀，保證執法效果。
作為過(guò)渡，目前可借鑒電力監督管理委員會(huì )模式，設立不同的公共產(chǎn)品監管機構，與政府的行政職能完全分離。在條件成熟時(shí)可考慮整合不同行業(yè)的監管機構，成立公用事業(yè)監管委員會(huì )，將價(jià)格監管機構與市場(chǎng)準入、運行監督等監管機構合并，實(shí)現價(jià)格審批與成本監控一體化，以打破部門(mén)利益，維護社會(huì )公共利益。
深化公用事業(yè)改革。對于鐵路、航空、郵政和供電等自然壟斷領(lǐng)域，要通過(guò)法律形式，確保國家的控股地位及必要的決策權或否決權，防止外商對某些關(guān)系國計民生的重大公共基礎設施的絕對控制。但要掌握關(guān)鍵商品和服務(wù)的價(jià)格審核權，提高政府在維護社會(huì )公正和公平方面的宏觀(guān)調控能力�？筛鶕舱吣繕私⒖毓晒�，以較少的資本控制更多的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，滿(mǎn)足人民不斷增長(cháng)的物質(zhì)文化生活需要。
對于非自然壟斷領(lǐng)域，要建立有效的競爭機制，促使公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者更主動(dòng)地降低成本和價(jià)格，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。將生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性公用事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化改制，實(shí)現政、事、監、企相互分離，使其成為獨立的市場(chǎng)主體，將其承擔的市場(chǎng)管理和監督等行政職能全部劃歸政府管理部門(mén)。堅決打破行業(yè)壟斷和地區封鎖，靈活采取整體改制、引資改制、切塊改制、國有股出讓、租賃委托經(jīng)營(yíng)等多種方式引入社會(huì )資本，促進(jìn)公用事業(yè)快速發(fā)展。此外，制定有效的產(chǎn)業(yè)政策，引導各行業(yè)尤其是在社會(huì )功能上有相互替代性的行業(yè)均衡發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)之間的有效競爭，增加消費者的選擇權。
按照構建社會(huì )主義和諧社會(huì )和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，政府要加大對公用事業(yè)的投入，把生產(chǎn)投資型財政轉變?yōu)楣卜⻊?wù)型財政，將財政支出的重點(diǎn)轉向公共教育、社會(huì )保障、公共衛生和公共基礎設施等方面，確保城市公用事業(yè)投入與城市發(fā)展和人民生活水平提高相同步。另外，要建立價(jià)格調節基金，對普遍服務(wù)承擔者、低收入者等給予補貼�！�(文/劉新民 作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，現在中央機關(guān)從事政策研究工作。）
