為避免現行土地征用與拆遷法規與今年10月1日起正式施行的《物權法》相沖突，國務(wù)院法制辦公室會(huì )同建設部擬訂了城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，該法第一章總則中被建議增加：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個(gè)人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規定�！笔�?chē)鴦?wù)院委托，建設部部長(cháng)汪光燾于十屆全國人大常委會(huì )第二十九次會(huì )議上對這一修正草案作了說(shuō)明。
如果城市房地產(chǎn)管理法修正案草案在30日的審議表決上獲得通過(guò)，那么物權法所規定的“依照法律規定的權限和程序方可征收”在經(jīng)過(guò)一輪兜兜轉轉之后，又回到了原點(diǎn)———除了原則性的“公共利益”之外，具體的征收和拆遷辦法仍然由國務(wù)院規定。換言之，對被拆遷人而言至關(guān)重要的拆遷補償仍然是依照“行政法規”———而非物權法所明確的依照“法律”———來(lái)進(jìn)行。
城市房地產(chǎn)管理法修正案草案的提出，源于《立法法》對“法律保留”原則的“保留”規定。所謂“法律保留”，是指為了抑制行政權的自我膨脹對公民權利和自由造成侵害，而在法律上預先將涉及公民基本權利的一些事項保留給立法機關(guān)，經(jīng)法律保留的事項，必須有法律上的依據，行政權才能發(fā)動(dòng)�！读⒎ǚā返�8條規定，國家主權、犯罪和刑罰、民事基本制度、基本經(jīng)濟制度、訴訟和仲裁制度、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰以及對非國有財產(chǎn)的征收等10項內容為立法機關(guān)所保留的范圍。但又在第9條規定，除有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度之外，此10項中的其他事項尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )有權作出決定，授權國務(wù)院可以根據實(shí)際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。
土地征用很顯然屬于對非國有財產(chǎn)的征收，本是“法律保留”的范圍，必須制定法律。但我國目前并沒(méi)有一部《土地征用法》，立法機關(guān)也無(wú)制定此類(lèi)法律的跡象。因此，才有了利用“法律保留”的例外，以修改城市房地產(chǎn)管理法的方式，來(lái)實(shí)現全國人大常委會(huì )對國務(wù)院的立法授權———后者可以“根據需要先制定行政法規”。
盡管從立法法上看，這樣的制度安排無(wú)懈可擊，國務(wù)院接受這個(gè)立法授權，應該說(shuō)也無(wú)可厚非，但我們也應看到，立法法關(guān)于“法律保留”的例外自這部被稱(chēng)為“小憲法”的法律出臺之后，便備受詬病�！胺杀Ａ簟痹瓌t的確立，本就在于以議會(huì )立法權約束行政立法權，限制行政權的膨脹與自利。法律保留的范圍，涉及的都是公民的基本權利與自由，比如公民合法的私有財產(chǎn)保護，在立法上必須慎之又慎。而在“法律保留”之外又再開(kāi)口子，事實(shí)上使行政機關(guān)部分獲得了對“法律保留”的事項自主立法的權力，公民的基本權利與自由，重新又被置于行政權的陰影之下———拆遷糾紛的頻頻發(fā)生，在很大程度上應歸功于現仍在生效期內的《城市房屋拆遷管理條例》。這部行政法規片面強調了行政拆遷權，相應地弱化了被拆遷者的私有財產(chǎn)權。幾年來(lái)，眾多人大代表以議案、建議等多種形式提出了修改與修訂案，物權法本被期待能終結這一積弊叢生的《條例》，但保護被征用、被拆遷者私有財產(chǎn)這個(gè)意義重大而又十分艱巨的任務(wù)，看來(lái)又要重新交回給《城市房屋拆遷管理條例》的制定者了。
我們當然可以寄望于行政立法機關(guān)在自我否定之后自我超越，認真貫徹憲法和物權法的立法精神，制定出一部兼具公共利益與私有財產(chǎn)保護的土地征用和拆遷新規來(lái)。只是制度不應建立在“寄望”之上，全國人大常委會(huì )的法規備案審查制，看來(lái)很有啟動(dòng)的必要———尤其是對即將出臺的土地征用與拆遷新規，可千萬(wàn)別只備案不審查哪！(王琳 海南大學(xué)法學(xué)院副教授）
