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　　對于農業(yè)用地的土地承包權，允許“自愿有償”的流轉，同時(shí)強調“三個(gè)不得”；對于宅基地則嚴格限制其流轉，但保護它的“用益物權”；對于集體經(jīng)營(yíng)性建設用地則實(shí)現了“同地同權”的目標，允許在統一規范市場(chǎng)上的轉讓與開(kāi)發(fā)。這一格局的設定，避免了激烈的利益沖突，堅持了農地保護的原則，并使得土地的長(cháng)期收益更有保障。

　　關(guān)注農村土地流轉

　　《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)明確指出要按照產(chǎn)權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則健全嚴格規范的農村土地管理制度。在現有的體制障礙下，一方面，《決定》積極推進(jìn)城鄉一體化，要求在征地時(shí)依據同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業(yè)、住房、社會(huì )保障問(wèn)題。另一方面，對于集體所有的不同類(lèi)型土地，《決定》提出了有區別的土地管理和土地流轉要求。

　　農業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權流轉“三個(gè)不得”

　　隨著(zhù)農村勞動(dòng)力外出務(wù)工的增多和現代農業(yè)的發(fā)展，農村對加快土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的要求更加迫切。適應這一要求，《決定》提出“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權權能……加強土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)”。但是農業(yè)用地土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉是以“三個(gè)不得”為條件的。

　　首先，《決定》要求“堅持最嚴格的耕地保護制度……堅決守住十八億畝耕地紅線(xiàn)”，把耕地保護做為整個(gè)農村土地管理的首要目標。這一前提也就決定了農業(yè)用地的土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉要堅持農地農用，“不得改變土地用途”。其次，土地是集體所有的，是集體經(jīng)濟賴(lài)以生存的根本資源，土地流轉的只是承包經(jīng)營(yíng)權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，在保留土地所有權的前提下，土地使用權/耕作權的轉讓、轉租、抵押等的價(jià)值是有限度的。因此，“不得改變土地集體所有性質(zhì)”的規定事實(shí)上消除了土地兼并的制度基礎。同時(shí)，農民對承包土地的占有、使用、收益等權利是受保護的，《決定》通過(guò)對“農村土地確權、登記、頒證工作”，以及“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權權能”的要求，和“不得損害農民土地承包權益”的規定，把農民利益擺在了重要位置，保障農用地土地承包權的和諧流轉以及農村地區的社會(huì )穩定。

　　宅基地的流轉不被允許

　　《決定》中保護的只是宅基地的“用益物權”，宅基地的流轉是不被允許的。這是國家在宏觀(guān)層面上的深入考慮。大量的農村住宅一旦進(jìn)入市場(chǎng)，對于城市的住宅市場(chǎng)將產(chǎn)生極大的沖擊。這不單單是指由此帶來(lái)的地方政府土地出讓金等收入的大量減少，還包括大量配套的公共設施的成本負擔問(wèn)題。

　　在我國現階段未征收物業(yè)稅或公共設施使用費的情況下，貿然開(kāi)放農村住宅市場(chǎng)會(huì )對地方財政造成不利影響，也會(huì )打擊公共設施的提供方的積極性。而部分專(zhuān)家提出的“宅基地置換城市戶(hù)籍和公寓”的做法則事實(shí)上是以地換房，其權利的互換是不平等的，對于農民不盡公平。這種“以土地換一元”的模式，隨著(zhù)問(wèn)題的步步浮現，必然出現前后操作的不統一，從而導致社會(huì )矛盾�！稕Q定》出于方方面面影響的考慮，對宅基地執行“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理”的原則，要求“農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，并優(yōu)先滿(mǎn)足集體建設用地”是對農民、對地方政府、對潛在的土地使用者負責的嚴肅行為。

　　集體經(jīng)營(yíng)性建設用地管理取得重大突破

　　《決定》在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的管理上取得了重大的突破�！爸鸩浇�立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，對依法取得的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，必須通過(guò)統一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”的規定，在事實(shí)上承認了同地同權，消除了城鄉建設用地(特指經(jīng)營(yíng)性建設用地)的“二元”差異。

　　《決定》清楚地體現了對于經(jīng)營(yíng)性建設用地用于經(jīng)濟發(fā)展的認識，明確其目標是如何最大限度地實(shí)現土地價(jià)值，同時(shí)保障農民收益。土地的價(jià)值由其上附著(zhù)的權利決定。此前，城鄉二元結構不單單限制了集體經(jīng)濟發(fā)展用地在土地市場(chǎng)上的交換，更限制了其按揭、抵押、開(kāi)發(fā)的權利，這種不完全的產(chǎn)權，使得農村集體土地市場(chǎng)價(jià)值要比相同地段具有完全產(chǎn)權的城市國有土地的價(jià)值低，產(chǎn)權收益具有不確定性，導致建設者缺乏長(cháng)期考慮，建設質(zhì)量相對較差，引進(jìn)的也往往是低水平的勞動(dòng)密集型企業(yè)。因此，要實(shí)現集體經(jīng)濟發(fā)展用地土地價(jià)值的最大化關(guān)鍵在于：第一，通過(guò)賦予農村集體經(jīng)濟發(fā)展用地以完全的產(chǎn)權來(lái)提高土地價(jià)值；第二，通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現其價(jià)值。這正是《決定》中強調“在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”以及“通過(guò)統一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規范的方式轉讓土地使用權”的意義所在。允許在統一市場(chǎng)上和國有用地一樣的轉讓行為，包括“經(jīng)批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農民合法權益”，集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的產(chǎn)權相對完整，土地使用者可以基于市場(chǎng)做出長(cháng)期的投資決策，選擇附加值更高、長(cháng)期回報率更好的土地使用方式。得益于此，土地利用效率能夠大幅提高，而農村集體在產(chǎn)業(yè)上的土地投入的回報也能夠得到大幅的增加。同時(shí)，股份制實(shí)踐已經(jīng)能夠將集體經(jīng)濟發(fā)展用地的收益較為公平地分配給所有農民。而工業(yè)商業(yè)的發(fā)展又可以為地方政府帶來(lái)有效的稅收，在方方面面形成共贏(yíng)的格局。

　　通過(guò)以上的解讀可以看出，《決定》對于集體所有的不同類(lèi)型土地提出了不同的管理要求。對于農業(yè)用地的土地承包權，允許“自愿有償”的流轉，同時(shí)強調“三個(gè)不得”；對于宅基地則嚴格限制其流轉，但保護它的“用益物權”；對于集體經(jīng)營(yíng)性建設用地則實(shí)現了“同地同權”的目標，允許在統一規范市場(chǎng)上的轉讓與開(kāi)發(fā)。這一格局的設定，避免了激烈的利益沖突，堅持了農地保護的原則，并使得土地的長(cháng)期收益更有保障。在實(shí)踐中我們更應該深入體會(huì )《決定》對于不同類(lèi)型土地的管理要求，并將其落實(shí)到操作中來(lái)。(作者劉宣 單位：中山大學(xué)國土資源與環(huán)境學(xué)系）