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　　買(mǎi)“小產(chǎn)權房”不僅不能拿到房產(chǎn)證，房子也有可能被拆除……廣州市國土房管局近日發(fā)出《關(guān)于不要購買(mǎi)“小產(chǎn)權房”的公告》，提醒市民不要參與小產(chǎn)權房買(mǎi)賣(mài)。(詳見(jiàn)6月17日《羊城晚報》)

　　“小產(chǎn)權房”流轉要“轉正”尚有收益、土地規劃、城市規劃等若干座大山需要翻越，在各層面未梳理清楚之前，政府針對“小產(chǎn)權房”發(fā)出明確的《關(guān)于不要購買(mǎi)“小產(chǎn)權房”的公告》是完全可以理解的。

　　“小產(chǎn)權房”一般指在集體所有土地上建設并出售的住宅，這里的集體所有土地包括集體經(jīng)營(yíng)性建設用地和農民宅基地。這些房屋往往位于城市邊緣甚至中心，價(jià)格不及周?chē)鷩�有用地上住宅的一半，對深受高房�(jì)r(jià)之苦的城市居民產(chǎn)生了莫大的吸引力。在國土行政主管部門(mén)全面封禁小產(chǎn)權房建設和轉讓的今天，對普通民眾而言，“小產(chǎn)權房”的問(wèn)題可能更多的是能不能買(mǎi)，現在買(mǎi)了未來(lái)能不能“轉正”。這里我們試圖通過(guò)分析“小產(chǎn)權房”到底違反了什么來(lái)探討“小產(chǎn)權房”可能的歸宿。

　　“小產(chǎn)權房”流轉違法并非建國以來(lái)一直如此，事實(shí)上，這一規定的存在到現在只有10年。經(jīng)全國人大常委會(huì )第二次修訂后的《土地管理法》于1999年元旦起施行，刪去了原《土地管理法》(1986)中第四十一條關(guān)于城鎮非農業(yè)戶(hù)口的居民在集體土地上建房的許可性規定，增加了第四十三條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的新規定，還新增加了第六十三條，即規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”。自此集體土地上的“小產(chǎn)權房”轉讓、出租均屬違法。這一規定進(jìn)一步在1999年5月6日制定的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣(mài)土地的通知》(國辦發(fā)[1999]39號文件)中加強。39號文第二條明確規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。在當時(shí)土地利用總體規劃的制定和執行尚不規范的情況下，不允許城鎮戶(hù)口的居民新建或購置“小產(chǎn)權房”，的確有利于保護耕地，減少計劃外農用地向建設用地的轉變。同時(shí)值得注意的，還有1998年全面加速的住房商品化這一背景。為了配合推動(dòng)住房商品化，出臺的并不只有取消福利分房等和住房直接相關(guān)的規定，更有一系列制度、產(chǎn)權的調整，而禁止“小產(chǎn)權房”入市顯然也是相關(guān)配合措施之一。應該說(shuō)，1999年推出的“小產(chǎn)權房”禁止流轉政策的初衷很大程度上就是為了維護城市土地和房產(chǎn)市場(chǎng)的秩序并保障其收益，在討論其歸宿時(shí)，城市收益也必將是首先需要解決的問(wèn)題。

　　除了違不違法的問(wèn)題，“小產(chǎn)權房”還面臨違不違規的問(wèn)題。任何建設必須同時(shí)符合土地利用規劃和城市規劃，也即首先建設利用的必須是建設用地，其次要符合城市規劃關(guān)于地塊的控制性要求，如使用性質(zhì)、容積率、綠地率等等。對于前者，大量農村建設用地，特別是以留用地形式獲取的經(jīng)營(yíng)性建設用地尚未解決其農轉用(農用地轉建設用地)指標問(wèn)題，換言之，不管其實(shí)際利用情況如何，地塊在土地利用規劃中仍被劃作農地(極少數也可能是未利用地)，因此其上的建設是不可能獲頒土地使用證的。另一方面，農民享有且只享有一戶(hù)可審批一處宅基地的法定權利，當農民在自己的宅基地以外建設住宅并出售的時(shí)候，也是難以拿到土地使用證的。

　　城市規劃的意義則在于通過(guò)對城市空間布局的規劃和對單獨地塊設計要點(diǎn)的控制，保障公共設施提供和城市整體環(huán)境。對于集體所有土地在很長(cháng)一段時(shí)間里面規劃管控是相對較松的，這在很大程度上也是導致城中村或城邊村建筑密度高、公共設施匱乏的重要原因�！靶‘a(chǎn)權房”正是處在這樣的片區中，使得其本身就帶有城中村內建筑的種種違規問(wèn)題———比如在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地上興建的“小產(chǎn)權房”使用性質(zhì)不符合要求，在宅基地上興建的 “小產(chǎn)權房”往往大大超出農村住宅只可建設“三層半”的規定。而在城鄉統籌規劃和控制性詳細規劃逐漸覆蓋所有建成區的今天，城中村，連帶其中所有“小產(chǎn)權房”面臨的是如何改造的問(wèn)題，已有建筑的相關(guān)規劃許可證明都處在暫停狀態(tài)，更遑論新建。不但如此，“小產(chǎn)權房”往往還涉及土地并宗與二次開(kāi)發(fā)，由此帶來(lái)的規劃的調整也絕不是城市規劃主管部門(mén)在對城中村的處理方案未明確之前所愿意面對的。

　　事實(shí)上，這還只是從城市宏觀(guān)層面解讀“小產(chǎn)權房”，對村莊而言，分地與分權如何協(xié)調，也即非本村人口購買(mǎi)村內房屋后是否可以享有分紅、選舉等相關(guān)權益，都還沒(méi)有定論。顯然，“小產(chǎn)權房”流轉是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的操作。這是因為宅基地所涉及的不僅僅是土地和其上建筑物本身，它所代表的“戶(hù)”的概念還直接與經(jīng)濟和政治權利相掛鉤。它所影響的不僅僅是村內建設本身，也涉及到整個(gè)城市層面的土地利用與規劃控制。

　　可以說(shuō)，“小產(chǎn)權房”流轉要“轉正”尚有收益、土地規劃、城市規劃等若干座大山需要翻越。在各層面未梳理清楚之前，政府針對“小產(chǎn)權房”發(fā)出明確的《關(guān)于不要購買(mǎi)“小產(chǎn)權房”的公告》是完全可以理解的。(劉宣 中山大學(xué)土地研究中心)