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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　本刊記者 ／楊正蓮

　　“聽(tīng)說(shuō)有一個(gè)農村集體建設用地流轉辦法要出臺，這個(gè)能夠規范宅基地換房，是不是？” 走在貫莊已經(jīng)支離破碎的村莊里，賈秋發(fā)忍不住回頭問(wèn)。

　　在賈秋發(fā)樸素的思想里，只要是合法的就是合理的。他們不曾留意，作為涉及到所有人利益的《土地管理法》，還正在修訂當中。

　　《土地管理法》的修訂，主要是為了緩解類(lèi)似于貫莊以及東麗區的征地而引起的各種矛盾。據《中國新聞周刊》了解，這次修訂的重點(diǎn)包括農村集體建設用地流轉、征地制度改革、土地出讓收益分成改革和土地審批制度改革等四大問(wèn)題。每一個(gè)問(wèn)題都和賈秋發(fā)們密切相關(guān)。而這些問(wèn)題，也是賈秋發(fā)多年來(lái)拖著(zhù)不夠利索的左腿奔波于天津和北京各級政府之間，“上下求索”的理由。

　　賈秋發(fā)不知道，這一次的法律修改能夠在多大程度上保護像他這樣的農民利益，他當然也沒(méi)有想過(guò)，是不是可以通過(guò)什么途徑把自己的利益訴求反映到法律修改當中。他和其他廣大農民一樣，習慣了依賴(lài)政府。

　　這不能怪賈秋發(fā)——中國的法律制定和修改慣例，尚沒(méi)有給過(guò)農民賈秋發(fā)們這樣的機會(huì )。顯然這一次也不例外。

　　《中國新聞周刊》記者長(cháng)期跟蹤采訪(fǎng)發(fā)現，本次《土地管理法》的修改，很大程度上依然不能擺脫“部門(mén)立法”的窠臼，各利益相關(guān)方也缺乏平等博弈的機會(huì )。

　　利益主體缺席

　　3月下旬，關(guān)于《土地管理法》修訂草案正在各個(gè)地方國土資源部門(mén)征求意見(jiàn)的消息見(jiàn)諸報端。涉及農地流轉、農民利益保護的內容成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　《中國新聞周刊》記者為此持續聯(lián)系相關(guān)研究機構和高校中長(cháng)期關(guān)注農村和土地問(wèn)題的學(xué)者，試圖了解法律修改過(guò)程中的具體情況。但采訪(fǎng)卻最終發(fā)現：數位在農村和土地問(wèn)題上頗有見(jiàn)地的專(zhuān)家和學(xué)者均表示，自己并沒(méi)有參與修改，也沒(méi)有被邀請征求意見(jiàn)。

　　《中國新聞周刊》獲得的一份內部材料顯示，國土資源部早在2003年就正式啟動(dòng)了《土地管理法》的修訂工作。彼時(shí)，國土資源部還專(zhuān)門(mén)為此成立了以分管副部長(cháng)為組長(cháng)的修訂工作領(lǐng)導小組，由國土資源部?jì)扔嘘P(guān)司局和事業(yè)單位領(lǐng)導和處長(cháng)參加的起草小組。起草小組委托部分地方政府起草了地方建議稿。在這些研究的基礎上，開(kāi)展起草工作。形成初稿后，起草小組先后赴成都、深圳、杭州等地開(kāi)展調研和座談，并聽(tīng)取地方意見(jiàn)。隨后，主要開(kāi)始在國土資源系統內征求意見(jiàn)。

　　一位長(cháng)期關(guān)注土地問(wèn)題的專(zhuān)家認為，《土地管理法》涉及到所有人的利益，其修訂過(guò)程應該向全社會(huì )公開(kāi)，“首先應該在國土資源系統內部的專(zhuān)家層面公開(kāi)，而不僅僅是面向管理層公開(kāi)，要讓專(zhuān)家來(lái)參與修改，完了以后，再向社會(huì )公開(kāi)�！�

　　“他們可能也請了一些專(zhuān)家，但這是一種非正�；�的操作�！币晃唤咏鼑�土資源部的學(xué)者告訴《中國新聞周刊》，“這些專(zhuān)家可能只是在一個(gè)非常有限的層面上參與。真正的專(zhuān)家參與應該是來(lái)自于各個(gè)方面能夠代表各個(gè)方面的利益，而不僅僅是去幫忙寫(xiě)法律�！边@位不愿意透露姓名的學(xué)者同時(shí)表示，他所在的單位去年曾經(jīng)提出過(guò)一些修改意見(jiàn)，但“實(shí)際上就是一些基礎工作”。

　　也有多位學(xué)者表示，曾經(jīng)收到過(guò)“征求意見(jiàn)稿”，但是多數人表示：“沒(méi)用，很失望，沒(méi)有提交意見(jiàn)�！币晃婚L(cháng)期研究土地所有權制度方面的學(xué)者認為：“征求意見(jiàn)的方式?jīng)]有形成一個(gè)正常的、平等的對話(huà)機制�！�

　　據悉，《土地管理法修訂草案》經(jīng)過(guò)國土系統內部的幾輪征詢(xún)意見(jiàn)之后，已經(jīng)于4月29日在北京召開(kāi)論證會(huì )。該會(huì )議由國土資源部領(lǐng)導主持，全國人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、國務(wù)院法制辦、有關(guān)研究單位和高等院校等單位的專(zhuān)家、學(xué)者應邀出席。

　　“與會(huì )專(zhuān)家、學(xué)者認為，國土資源部關(guān)于《土地管理法》修改的思路清晰，主線(xiàn)明確，基本框架比較合理，并進(jìn)一步就明確征地范圍、集體建設用地流轉、維護農民土地權益等內容展開(kāi)討論，提出了有價(jià)值的建議和意見(jiàn)�！薄吨袊鴩�土資源報》如此評價(jià)這次論證會(huì )。

　　《中國新聞周刊》先后采訪(fǎng)農業(yè)部、住房和城鄉建設部、全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì )，以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等利益相關(guān)方均表示，自己所在的單位沒(méi)有參與其中。

　　“強化行政管理”

　　利益主體在立法環(huán)節缺位的結果，就是民眾在具體工作中的參與性難得保障，相對被動(dòng)。

　　“政府部門(mén)的管理權力太多。在土地交易、土地儲備等環(huán)節，民眾參與性差�！币晃涣私狻锻恋毓芾矸ā沸抻唭热莸膶W(xué)者認為，由土地管理部門(mén)主導而缺乏利益主體參與的法律修改，導致的結果就是更加強化了行政管理，而忽視了法律的公平性。

　　前述接近國土資源部的學(xué)者告訴《中國新聞周刊》，“這些東西必須靠專(zhuān)家去做，專(zhuān)家是中立的，他會(huì )考慮整體的利益。但是，我們的立法沒(méi)有這么去做，即使是在國土資源系統內部也只是一少部分人在做�！�

　　國土資源部法律中心顧問(wèn)楊重光認為，《土地管理法》要適應市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，要建立在改革的基礎上去修改。

　　楊重光是《中國新聞周刊》記者接觸到的、為數不多的對于《土地管理法征求意見(jiàn)稿》認真審閱，并逐條批注的學(xué)者之一。他指著(zhù)批注得密密麻麻的《征求意見(jiàn)稿》告訴《中國新聞周刊》，現有的法律并沒(méi)有得到很好的修改，“大家都不滿(mǎn)意還不如不修改，要修改就要有所突破�！�

　　楊重光所說(shuō)的突破包括，從根本上界定現有的土地基本制度，“所有制的劃分是不科學(xué)的，為什么說(shuō)城市是國家的？農村是集體的？在計劃經(jīng)濟時(shí)代，城市、企業(yè)和所有的組織機構都是國家的，因此認為這些單位和人所使用土地的也是國家的，這是用使用權來(lái)決定所有權，在計劃經(jīng)濟時(shí)代這是行得通的�？墒�20多年來(lái)城市范圍不斷擴大，農民變市民，怎么區分農村和城市？目前還是行政手段。這就陷入了一個(gè)上層建筑決定經(jīng)濟基礎的悖謬�！�

　　“歸國家所有的土地，從理論上講，農民應該也有份。國家和農村集體所有權在權利上是平等的，因此農民享有的權利應該更多，但實(shí)際上農民明顯處于不平等地位�！睏钪毓飧嬖V《中國新聞周刊》，“城市用地和農村用地在權利上也應該是平等的，城市用地不能成為國家用地的代名詞，城市用地不等于國家用地�！�

　　楊重光進(jìn)而認為，土地維系著(zhù)老百姓的切身利益，而《土地管理法》包含了利益、利害關(guān)系，“財產(chǎn)不清楚、利益不清楚，就不可能公平�！�

　　中國政法大學(xué)民商法教授李顯冬接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)表示，為避免“社會(huì )利益部門(mén)化、部門(mén)利益集團化、集團利益法制化”，就必須要公開(kāi)公正，“在起草階段可以行政委托是無(wú)可厚非的，但是最后的制定階段一定要讓全國人民參與，使之擺脫部門(mén)利益的束縛�！� ★