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　　通過(guò)壟斷城市土地一級市場(chǎng)，控制土地的供應量，抑制土地投機，防止地價(jià)非理性上漲，是建立土地儲備制度的主要目的。

　　但近年來(lái)，地價(jià)飛漲、房?jì)r(jià)飛漲，甚至有評論稱(chēng)，越是土地儲備制度實(shí)施比較好的城市，房?jì)r(jià)上漲越快。土地儲備的目的為何難以實(shí)現？

　　雙重角色困局

　　“多個(gè)進(jìn)口、一個(gè)蓄水池、一個(gè)出口，這是我國土地市場(chǎng)宏觀(guān)調控的主要模式，政府希望壟斷城市一級土地市場(chǎng)，拿到土地的收購權和供應權，加強宏觀(guān)調控能力�！敝袊�農業(yè)大學(xué)朱道林教授表示，“但現在看來(lái)，宏觀(guān)調控沒(méi)有做到，也無(wú)法做到�！�

　　據悉，1996年，上海建立我國第一個(gè)土地儲備中心。土地儲備建立之前，主要是開(kāi)發(fā)商通過(guò)協(xié)議出讓的方式獲得生地，由開(kāi)發(fā)商負責拆遷和基礎設施建設，這種方式雖然減輕了政府的負擔，帶動(dòng)了城市的發(fā)展，但是也有弊端：不利于政府宏觀(guān)調控，開(kāi)發(fā)商囤積土地、開(kāi)發(fā)周期較長(cháng)；容易損害原土地使用人的利益；更重要的是協(xié)議出讓的方式帶來(lái)灰色交易和尋租空間。

　　儲備制度建立之后，政府將生地開(kāi)發(fā)為熟地，開(kāi)發(fā)商只能通過(guò)招拍掛的方式拿地。理論上，政府可以有效控制土地供應量，土地儲備因此在有關(guān)主管部門(mén)看來(lái)，相當于城市用地的二次創(chuàng )新。但在實(shí)施過(guò)程中，地方政府將土地收益作為增加財政收入的重要手段�！爸醒胝�府的目標是控制土地價(jià)格，防止房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫；而地方政府不同，在土地價(jià)格持續走高時(shí)，勢必會(huì )盡可能拋售存量土地，以獲取高收益。這種短視行為大大弱化了政府的宏觀(guān)調控能力�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波表示。

　　政府既是公共利益的代表者和市場(chǎng)干預者，同時(shí)又作為土地儲備市場(chǎng)的參與者，在追求利潤最大化上必然產(chǎn)生矛盾。在業(yè)內專(zhuān)家看來(lái)，土地儲備制度中政府的雙重角色使得制度設計的初衷難以實(shí)現。

　　中國社科院2009年城市藍皮書(shū)指出，實(shí)際工作中，往往是部門(mén)利益大于國家利益，很多土地儲備機構熱衷于收購增值潛力大的城市存量土地，土地供應也以追求增值為目的，忽視城市規劃的限制和對市場(chǎng)的調控作用。

　　出讓方式單一

　　儲備土地出讓方式單一，也削弱了宏觀(guān)調控能力。樓建波表示，土地出讓過(guò)于強調招牌掛的方式，結果對最近幾年的地價(jià)飛漲推波助瀾，與制度設計初衷相違背，不僅沒(méi)有起到調控市場(chǎng)的作用，反而引起了市場(chǎng)的不穩定。

　　今年4月16日，在一片指責聲中，北京市國土資源局宣布，北京市將改進(jìn)目前土地出讓方式，弱化投標價(jià)格比重，綜合投標價(jià)款、付款進(jìn)度、開(kāi)發(fā)建設周期、政策性住房建設條件、土地節約集約程度等因素作為評標條件，同時(shí)設定合理價(jià)格區間，由“價(jià)高者得”為“最佳者得”。

　　此前，上海、武漢等地已經(jīng)改變了土地出讓中“價(jià)高者得”的模式。

　　“土地儲備的功能還受制于周期和資金。由于土地儲備資金嚴重依賴(lài)于銀行貸款，如果儲備的周期太長(cháng)，不能及時(shí)出讓?zhuān)�那么利息負擔就�?huì )很重，尤其是在市場(chǎng)低迷時(shí)，可能無(wú)法償還銀行貸款。如果及時(shí)出讓?zhuān)�就不利于宏觀(guān)調控�！睒墙úㄕf(shuō)。

　　一位專(zhuān)家告訴記者，各類(lèi)銀行貸款一般占土地儲備機構運營(yíng)資金的70%至90%，個(gè)別地方甚至接近100%，蘊藏著(zhù)巨大的資金風(fēng)險和法律風(fēng)險。

　　“目前北京、上海等地都引入了民間資本進(jìn)入土地儲備的開(kāi)發(fā)整理環(huán)節，如果市場(chǎng)向好、出讓順利還好，市場(chǎng)一旦低迷，民間資本的法律性質(zhì)如何認定，風(fēng)險如何分擔就是問(wèn)題�！边@位專(zhuān)家表示。

　　樓建波告訴記者：“土地市場(chǎng)價(jià)格走高時(shí)，政府不愿意調控，土地市場(chǎng)價(jià)格走低時(shí)，政府則可能沒(méi)有能力調控�！�

　　房?jì)r(jià)調控悖論

　　“想通過(guò)土地儲備改變供求關(guān)系來(lái)調控地價(jià)，調控房地產(chǎn)市場(chǎng)，做不到�！敝斓懒种毖�，“在正常的市場(chǎng)條件下，房?jì)r(jià)上升過(guò)快時(shí)，可以增加供給來(lái)降低房?jì)r(jià)。但當市場(chǎng)出現泡沫時(shí)，越增加供給，人們的預期收益越高，越是買(mǎi)漲不買(mǎi)跌�！�

　　在他看來(lái)，目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)就是非正常的市場(chǎng)。商品房不是與人們收入相當的消費品，而是期待增值的投資。在這種情況下，宏觀(guān)調控要靠經(jīng)濟手段，靠金融措施。

　　“抑制投資性需求，是近期政府宏觀(guān)調控措施見(jiàn)效的主要原因�！敝斓懒直硎�，“房?jì)r(jià)說(shuō)到底是經(jīng)濟行為，地價(jià)過(guò)高只是造成房?jì)r(jià)過(guò)高的一個(gè)因素，但不是決定性因素。設想一下，政府低價(jià)賣(mài)地，房?jì)r(jià)能不能下來(lái)？”(記者 辛紅)