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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　物業(yè)稅歷經(jīng)7年而難產(chǎn)，映現出種種體制障礙，現在似乎曙光在即，但依然前途未卜

　　文/方可成

　　進(jìn)入2010年，物業(yè)稅再次成為熱點(diǎn)話(huà)題。在地方“兩會(huì )”上，物業(yè)稅被多次提出，還傳出“北京最早明年底開(kāi)征物業(yè)稅”的消息。同時(shí)，各界對物業(yè)稅在即將召開(kāi)的全國“兩會(huì )”上的討論也懷有期待。

　　2003年10月，“物業(yè)稅”一詞經(jīng)由執政黨文件第一次進(jìn)入公眾視野。在這份于中共十六屆三中全會(huì )上通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》中有這樣的表述：“實(shí)施城鎮建設稅費改革，條件具備時(shí)對不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統一規范的物業(yè)稅，相應取消有關(guān)收費�！�

　　從彼時(shí)起，關(guān)于物業(yè)稅的官員表態(tài)、專(zhuān)家發(fā)言和公眾討論就如潮水般一波又一波地展開(kāi)，幾乎沒(méi)有停歇過(guò)。然而時(shí)至今日，數量龐大的相關(guān)討論卻依然停留在初級階段，“要不要開(kāi)征”“何時(shí)開(kāi)征”仍是人們猜不透的謎底。幾年來(lái)，媒體的報道重復上演著(zhù)這樣的景象：前一天，某家報紙信誓旦旦地宣布“今年很可能開(kāi)征物業(yè)稅”；第二天，另一家媒體的報道卻是“物業(yè)稅5年內都難開(kāi)征”。最近，國家稅務(wù)總局科研所研究員張培森在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)則明確表示：“外界任何給物業(yè)稅確定時(shí)間表的言論都是沒(méi)有權威的�！�

　　與這種表態(tài)形成呼應的是，盡管一些省市的物業(yè)稅模擬評稅試點(diǎn)工作已經(jīng)開(kāi)展多年，但地方稅務(wù)機關(guān)在接受采訪(fǎng)時(shí)依然對此諱莫如深�！度A爾街日報》中文網(wǎng)干脆將相關(guān)報道的標題取為《物業(yè)稅“空轉”之謎》。

　　猶抱琵琶半遮面的神秘感并沒(méi)有澆滅各方的關(guān)注熱情。然而，物業(yè)稅歷時(shí)七年而難產(chǎn)的經(jīng)歷證明：對于這項涉及復雜利益博弈的財稅政策，它的出臺之路不會(huì )平坦，甚至就像有專(zhuān)家所形容“征收物業(yè)稅比申辦奧運還難”。

　　既得利益格局阻礙

　　作為舶來(lái)品的物業(yè)稅，在中國一“出生”就充滿(mǎn)爭議，遇到了許多中國特色的新問(wèn)題。

　　首先是名稱(chēng)。雖然官方文件將此稅種命名為“物業(yè)稅”，但學(xué)界和相關(guān)部門(mén)官員對此均持有疑義。普遍的看法是：“不動(dòng)產(chǎn)稅”或“房地產(chǎn)稅”的稱(chēng)呼更合適，因為此稅種的征稅對象是房地產(chǎn)，計稅依據是房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。

　　比起容易改動(dòng)的名稱(chēng)，困擾物業(yè)稅的更大問(wèn)題是法理上的障礙。在已經(jīng)征收物業(yè)稅的國家，此稅種在法律意義上的邏輯起點(diǎn)是國家對私人財產(chǎn)和物權的保護。只有存在清晰的物權，物業(yè)稅才具有可靠的稅基，物業(yè)稅制度才具有真實(shí)的法理基礎，而新中國的土地國有制度無(wú)疑與之存在沖突。

　　不過(guò)，隨著(zhù)3年前旨在保護私產(chǎn)的《物權法》通過(guò)，此項障礙已被逐漸掃清。這部被稱(chēng)為具有劃時(shí)代意義的法律基本明確：土地使用權是一種獨立的財產(chǎn)權，例如城鎮土地使用權可以轉讓、出租、贈與和抵押�！氨M管我們國家規定土地公有，但使用權也可以作為物業(yè)稅的征收對象，因為財產(chǎn)稅征收的對象是權利�！段餀喾ā穼Σ粍�(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權的明晰為物業(yè)稅開(kāi)征提供了基礎性的產(chǎn)權法律前提�！敝袊�政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文對《中國新聞周刊》說(shuō)。

　　新中國從計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型的特殊經(jīng)歷也為物業(yè)稅的開(kāi)征平添了許多技術(shù)障礙，始于1994年的城鎮住房制度改革、止于1998年的福利分房即是一例。由于住房商品化改革時(shí)間并不長(cháng)，“目前的很多房產(chǎn)不是通過(guò)商品房開(kāi)發(fā)獲得的，這些房產(chǎn)信息連房產(chǎn)和土地部門(mén)都不清楚，更不用提稅務(wù)機關(guān)了，而開(kāi)征物業(yè)稅最主要的技術(shù)要求就是要掌握房源信息�！笔┱�文說(shuō)，“目前我們國家房地產(chǎn)的登記制度也存在問(wèn)題，土地權屬登記在土地管理部門(mén)，房屋權屬登記在建設部門(mén)，登記信息不能共享�！�

　　此外，對房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的評估也是一大技術(shù)問(wèn)題。造成此種困境的不僅有社會(huì )誠信缺失這樣的大環(huán)境，也有評估中介混亂的具體局面。目前，不同的房產(chǎn)評估中介隸屬于不同的管理部門(mén)，它們可能的“婆婆”包括建設部門(mén)、國土資源部門(mén)、國有資產(chǎn)管理部門(mén)、財政部門(mén)等。在開(kāi)征物業(yè)稅之前，如何整合這些中介，統一評估標準，做到“一碗水端平”并不是一件容易事。

　　但在《中國新聞周刊》接觸的絕大多數學(xué)者看來(lái)，技術(shù)問(wèn)題都是能夠解決的�！氨热缯f(shuō)估值，完全可以先用簡(jiǎn)化的方式，就算不能特別精確也沒(méi)關(guān)系�！敝袊�社科院財貿所副所長(cháng)高培勇在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，“真正難解的是如何繞開(kāi)既得利益格局，因為房產(chǎn)比較多的人往往也有較大話(huà)語(yǔ)權”。

　　但一些學(xué)者也堅持認為，通過(guò)市場(chǎng)購買(mǎi)房產(chǎn)者，已經(jīng)為不動(dòng)產(chǎn)高額埋單，在此前提下，征收“物業(yè)稅”，顯然有失公平。

　　土地財政的危機與契機

　　高達萬(wàn)億的土地出讓金收入是地方政府不愿割舍的重要財源，也是阻礙地方政府擁抱物業(yè)稅的重要因素。

　　根據中國指數研究院發(fā)布的2009年中國土地出讓金年終盤(pán)點(diǎn)報告，去年中國土地出讓金總金額達到15000億元，同比增加140%。盡管學(xué)界和相關(guān)政府部門(mén)對土地出讓金是否并入物業(yè)稅尚存爭議，但一個(gè)基本共識是：開(kāi)征物業(yè)稅后，地方政府依靠賣(mài)地營(yíng)生的土地財政模式將面臨轉型。

　　自1994年分稅制改革啟動(dòng)后，土地出讓金作為地方財政的固定收入，全部劃歸地方所有，并逐漸發(fā)展成為地方政府的“第二財政”。相關(guān)統計數據顯示：土地出讓金占地方財政收入的比例已經(jīng)普遍超過(guò)半數，個(gè)別市縣甚至達到90%左右。

　　盡管土地財政引發(fā)了包括暴力拆遷在內的諸多社會(huì )問(wèn)題，但它所具備的快速解決地方財政之困的能力使得地方政府無(wú)法戒掉對賣(mài)地的依賴(lài)。曾擔任國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國物業(yè)稅改革研究”課題組主要執筆人的副研究員王曉明指出：“短期內看，能征收的不動(dòng)產(chǎn)稅可能還不能彌補土地出讓金的收入，甚至可能會(huì )導致其預算外收入的急劇下滑，地方政府可能會(huì )出現資金短缺問(wèn)題，這些都是切實(shí)的，摸得著(zhù)的。而開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅要投入相當多的精力和財力，將來(lái)收益如何，暫時(shí)還難以評估。同時(shí)，中國地方官員的任期制和考核標準只會(huì )使其注重短期收入，一些地方政府也擔心開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅后會(huì )不會(huì )影響本地區的投資環(huán)境，這些都影響了地方政府的積極性�！�

　　天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光也觀(guān)察到了類(lèi)似的情況。他透露：2007年底，中央曾與六省市探討物業(yè)稅“空轉實(shí)”的問(wèn)題，結果無(wú)一成功，原因就是“地方上不希望征這種稅，因為它有可能導致當地房?jì)r(jià)下跌，減少其財政收入”。

　　作為為地方政府量身打造的地方稅種，物業(yè)稅在中國地方政府層面遇到的阻礙是在其他國家所罕見(jiàn)的。不過(guò)，這種情況正在發(fā)生變化。

　　今年1月，在北京市“兩會(huì )”期間，市財政局負責人向媒體表示：土地是稀缺的、有限的、不可再生的資源，政府不可能把土地出讓金作為政府收入的長(cháng)期增長(cháng)點(diǎn)。

　　這種公開(kāi)的表態(tài)背后，是不少省市的土地資源面臨枯竭的背景。作為一種“寅吃卯糧”的收入方式，土地財政從一開(kāi)始就帶有強烈的不穩定性和不可持續性�！巴恋刎斦�的收入面臨枯竭，土地財政的危機就是物業(yè)稅開(kāi)征的重要契機�！笔┱�文說(shuō)。

　　王曉明也認為：一邊是土地出讓金的收入不斷下降，另一邊是不動(dòng)產(chǎn)不斷升值，可征收的不動(dòng)產(chǎn)稅收總量不斷上升，這樣就形成了一條下降、一條上升的兩條曲線(xiàn)�！霸谇�線(xiàn)交叉前，地方政府的積極性不高是可以理解的，但隨后可能就不同了�！�

　　各級政府的博弈空間

　　物業(yè)稅的改革不僅涉及地方政府收入方式的變革，也涉及各級政府的財政關(guān)系問(wèn)題。

　　圍繞與物業(yè)稅相關(guān)的一系列稅費政策，中央和地方的博弈正悄然進(jìn)行。施正文在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)透露，“現在財政部和國土資源部正在考慮改革土地出讓金的分配政策，將其一部分、甚至大部分歸中央所有，這樣地方政府賣(mài)地取得的收入就會(huì )減少�！碧热敉恋爻鲎尳鸱峙湔�策發(fā)生調整，地方財政將徹底無(wú)法依靠賣(mài)地維持收入，發(fā)揮替代作用的正是物業(yè)稅�！伴L(cháng)遠來(lái)看，它成為地方政府的主要收入來(lái)源�！�

　　盡管物業(yè)稅屬于地方稅種已無(wú)疑義，但由于我國目前實(shí)行的是中央、省、市、縣、鄉五級行政管理體制，對于物業(yè)稅的具體歸屬仍有博弈空間。

　　在國務(wù)院發(fā)展研究中心提出的方案中，省級政府不參與物業(yè)稅的分配，與省平級的直轄市在分配問(wèn)題上與地級市同等考慮。在市、縣、鄉三級政府之間，則考慮以屬地化原則為主。具體而言，就是稅源所在地的基層財政享有來(lái)源于當地的不動(dòng)產(chǎn)稅，但市轄區需與市進(jìn)行分享，分享比例可考慮五五分成，這主要是考慮到市政府在提供地方性公共產(chǎn)品方面發(fā)揮著(zhù)較大作用。

　　但執筆該方案的王曉明同時(shí)指出：五級政府已不能適應中國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，未來(lái)不動(dòng)產(chǎn)稅的歸屬問(wèn)題，很大程度上依賴(lài)行政區劃體制的改革。施正文也認為，“政府層級減少，稅制就容易規范化，把物業(yè)稅給市縣(在‘省管縣’的體系下，市縣是平級的)，三級政府分別有主體稅種和稅源，這樣就非常規范，真正做到‘科學(xué)發(fā)展’的‘科學(xué)’�！�

　　此外，中央與地方政府在物業(yè)稅的具體政策制定上也存在博弈空間。接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)的大多數專(zhuān)家表示：地方政府不可能擁有物業(yè)稅的立法權，但應該可以在中央統一規定的稅率區間中根據自身實(shí)際情況選擇合適的稅率，還可能允許部分省市在國家統一政策公布后自行選擇時(shí)間進(jìn)行先期試點(diǎn)。

　　在接受采訪(fǎng)時(shí)，社科院財貿所副所長(cháng)高培勇特別提醒記者注意：在談?wù)撝醒肱c地方財政體制問(wèn)題時(shí)，遣詞造句已經(jīng)發(fā)生了變化，“財權與事權相對稱(chēng)”的說(shuō)法已經(jīng)改成了“財力與事權相對稱(chēng)”�！霸趩我恢频膰�體，不要指望給地方政府以稅收立法權，這是越來(lái)越清楚的�！备吲嘤抡f(shuō)。

　　與物業(yè)稅相關(guān)的各部門(mén)也在圍繞物業(yè)稅改革進(jìn)行利益博弈。

　　目前，會(huì )受到物業(yè)稅政策影響的部門(mén)至少包括財政部門(mén)、國土部門(mén)和城建部門(mén)。在政府職權分配格局中，稅收由財政部門(mén)管理，土地出讓金由國土部門(mén)管理，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)則由城建部門(mén)管理�！斑@幾個(gè)部門(mén)在此領(lǐng)域里有不同權限，而權限背后體現的是政績(jì)和利益，因此存在部門(mén)之間的利益調整�！笔┱�文直言，“利益調整后面涉及的是體制問(wèn)題，體制的推進(jìn)牽涉的是根本性的改變。部門(mén)之間的關(guān)系很敏感，在中國，有些事老百姓有問(wèn)題可能還好解決，但政府哪一家不同意，一個(gè)稅就開(kāi)征不了�！�

　　具體而言，單是對房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的評估權就存在部門(mén)利益之爭。據《中國證券報》報道，可供選擇的評估機構有四種，分別是地方稅務(wù)機關(guān)、社會(huì )中介機構、地方國土部門(mén)以及財政部門(mén)。最具競爭力的分別是具有征管權的地方稅務(wù)部門(mén)和具有房產(chǎn)信息優(yōu)勢的國土部門(mén)。

　　不過(guò)，部門(mén)之間在進(jìn)行利益博弈時(shí)并非不存在合力。檢索近年來(lái)與物業(yè)稅有關(guān)的報道可以發(fā)現，財政部門(mén)、國土部門(mén)和城建部門(mén)的官員都曾在不同場(chǎng)合公開(kāi)表示：要盡快推進(jìn)物業(yè)稅改革。施正文在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)透露，現在國土部門(mén)對物業(yè)稅開(kāi)征“甚至比財政部門(mén)更積極”，因為如果不解決土地財政問(wèn)題，一旦地賣(mài)光了，地方政府就會(huì )打起耕地的主意，而18億畝的“耕地紅線(xiàn)”正是國土部門(mén)在主管。

　　必須保證納稅人的參與權

　　“物業(yè)稅政策的制定中，還涉及國家與納稅人之間的博弈�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉劍文對《中國新聞周刊》說(shuō)。

　　劉劍文曾多次參與財稅立法，他將財稅法稱(chēng)為“頂天立地”的法律子系統。所謂“頂天”，是指財稅法涉及整個(gè)國家宏觀(guān)經(jīng)濟的運轉；所謂“立地”，是指財稅法涉及千家萬(wàn)戶(hù)，涉及每個(gè)人的切身利益。

　　在宏觀(guān)稅負水平近30%的中國，民眾對橫空出世的新稅種抱有本能的反感，物業(yè)稅也不例外。不過(guò)，隨著(zhù)公共討論的深入，民意也在逐漸發(fā)生變化。新浪網(wǎng)曾多次就“你是否支持開(kāi)征物業(yè)稅”進(jìn)行調查，在2009年5月開(kāi)始的調查中，有超過(guò)半數的網(wǎng)民選擇“不支持”；而在2010年1月開(kāi)始的調查中，表示“支持”的網(wǎng)民已接近56%。

　　民眾的支持是物業(yè)稅開(kāi)征的前提條件，行政機關(guān)與立法機關(guān)的博弈則涉及具體的開(kāi)征方式�！熬烤故侵贫ǚ�律還是行政法規？在制定法律中，立法機關(guān)權力在哪里？行政機關(guān)的利益在哪里？這都是利益博弈�！眲�劍文說(shuō)。

　　李煒光認為，物業(yè)稅開(kāi)征必須走人大立法程序，“因為物業(yè)稅是對每一個(gè)納稅人財產(chǎn)的剝奪。每一個(gè)業(yè)主、每一個(gè)納稅人必須參與其中，而且要有非常順暢的渠道�！�

　　根據《立法法》規定，涉及財政、稅收基本制度的事項只能制定法律，但該法律同時(shí)又規定：此方面“尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )有權作出決定，授權國務(wù)院可以根據實(shí)際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”。

　　劉劍文強調，在制定財稅法律法規時(shí)，最重要的是保障納稅人的參與權。在他看來(lái)，參與權可以通過(guò)很多方式體現，比如通過(guò)人大代表，通過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)，通過(guò)舉行專(zhuān)家論證座談會(huì )等。施正文也認為，“物業(yè)稅征收的條例法律要盡快起草和完善，可以在社會(huì )上公布，進(jìn)一步完善這個(gè)方案，這樣也容易達成共識�！�

　　可以預見(jiàn)的是，物業(yè)稅開(kāi)征前還需要更多的討論。在不少學(xué)者看來(lái)，近幾年將是物業(yè)稅推出的良好時(shí)機。施正文透露：“現在財稅部門(mén)也做了一些準備，比如理論上做了很好的研究，對物業(yè)稅的性質(zhì)、范圍、影響、國際情況、稅制要素設計，都已經(jīng)有很細致的方案，有關(guān)主管部門(mén)的意見(jiàn)也一致起來(lái)�！�

　　高培勇向《中國新聞周刊》表示：“中國2010年應該在結束財產(chǎn)環(huán)節無(wú)稅狀態(tài)方面有所作為�！钡�他馬上補充：“注意，沒(méi)說(shuō)2010年就要推出，是要有所作為�！�

　　即使物業(yè)稅的最終出臺還需若干年的時(shí)間，這項涉及多種利益博弈的財稅政策也不是最“難產(chǎn)”的——2007年通過(guò)的企業(yè)所得稅法從1994年就開(kāi)始著(zhù)手制定了，前后歷經(jīng)13年。

　　全國“兩會(huì )”不久將召開(kāi)，物業(yè)稅或又成討論的熱點(diǎn)話(huà)題之一。在相關(guān)方案正式出臺之前，各方的利益博弈仍在繼續。兩年之前的兩會(huì )上溫家寶的一段話(huà)或可作為此項財稅政策博弈的注腳——當時(shí)，總理面對中外記者說(shuō)，“一個(gè)國家的財政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì )從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會(huì )的結構和公平正義�！薄�