(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
由于相關(guān)利益者的存在，土地出讓制度核心就有可能從收取出讓金本身，異化為收取“出讓土地使用權過(guò)程中產(chǎn)生的‘交易費用’”，因為地方政府不但掌握出讓土地使用權的權力，還掌握“由誰(shuí)來(lái)受讓土地使用權”的決定權
★ 本刊記者/謝良兵(發(fā)自上海)
五年時(shí)間過(guò)去了，近70歲的張老太太依然還在為自己的拆遷權益不斷地到北京上訪(fǎng)。
這位上海某大型國企退休的張老太太，原居住于上海黃浦區西藏南路880弄一套單位分配的房子里。但是2002年的一紙拆遷令，使其“30多年勞動(dòng)成果惟一值錢(qián)的財產(chǎn)”毀于一旦，而至今31萬(wàn)元的動(dòng)遷安置補償款也未到手。
盡管像張老太太這樣的上訪(fǎng)戶(hù)，常常會(huì )在到達北京火車(chē)站的時(shí)候，被截訪(fǎng)的人帶回上海。但許多因拆遷矛盾導致的上訪(fǎng)戶(hù)，還是會(huì )在每周三上午，聚集在人民廣場(chǎng)附近的上海市信訪(fǎng)辦門(mén)前，相互傾訴各自的遭遇，交流上訪(fǎng)經(jīng)驗。
在一次次的傾訴和交流當中，上訪(fǎng)戶(hù)們慢慢發(fā)現，拆遷矛盾背后隱藏著(zhù)土地出讓方面的巨大秘密。而此時(shí)，一位來(lái)自香港的外商也正在四處向各個(gè)部門(mén)遞交情況匯報和各類(lèi)申訴材料，喊苦叫屈，并且聲稱(chēng)，要將上海土地交易的潛規則公諸于世。
土地腐敗“元規則”
2002年3月，赴港招商的上海市松江招商團邀請香港莊勝集團董事局主席周建和建設“松江客運中心”項目。從2001年開(kāi)始啟動(dòng)的松江新城建設資金匱乏，這樣的招商實(shí)則是“以土地換資金”。按照當初的設想，這個(gè)項目計劃整體建筑規劃47萬(wàn)平方米，預算投資近20億元。
“這個(gè)交通樞紐的項目當時(shí)達成的意向，是整個(gè)交通樞紐加周邊住宅補償一共11平方公里，1500畝地，先做一個(gè)交通樞紐是300畝地，25萬(wàn)元一畝，配套1200畝地的住宅建設，從住宅地賺4到5個(gè)億來(lái)補償建設交通樞紐的投入�！敝芙ê蛯τ浾呋貞浾f(shuō)。
然而，此后不久國家實(shí)行土地“招拍掛”制度。為了兌現當初以?xún)?yōu)惠價(jià)提供住宅開(kāi)發(fā)用地的承諾，2003年下半年，上海莊城公司四方股東又簽署了第二份《補充合同》。但地塊面積有了一定的調整�？瓦\中心用地縮減為263.9畝，仍維持25萬(wàn)元/畝的價(jià)格。住宅用地則調整為969.39畝，分別是嘉松南路2號地塊、大學(xué)城站2號地塊以及祥和路2號地塊。
上海莊城公司成立后，松江區政府一直催促盡快開(kāi)工�！罢覀兿葘⒔煌屑~開(kāi)工，再把補償的住宅用地給我們�！敝芙ê驼f(shuō)。于是，交通樞紐于2003年5月正式打樁動(dòng)工。但是此后，除客運中心占地以及祥和路2號地塊至今未拍之外，另兩幅地塊則先后落入三湘集團和上海城乾房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司之手。
事后，周建和才發(fā)現，他從一開(kāi)始就陷入了一個(gè)局中�！斑@是他們早已串通好的結果，目的就是把莊勝趕出這個(gè)項目”。
根據《財經(jīng)》雜志的報道，后來(lái)在嘉松南路2號地塊上開(kāi)發(fā)的“三湘四季花城”，其巨額土地出讓金及后續開(kāi)發(fā)資金中，有數億元來(lái)自上海工業(yè)投資(集團)有限公司下屬的上海市工業(yè)區開(kāi)發(fā)總公司，而該公司的原總裁王國雄在2006年中卷入上海社保案。
而大學(xué)城站2號地塊上開(kāi)發(fā)的“三湘水景苑”，項目公司為上海城乾房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司。該公司如今的新大股東秦怡，正是在2002年前后的松江客運中心項目牽線(xiàn)人。
本刊接觸的法律或經(jīng)濟學(xué)專(zhuān)家均認為，“松江土地門(mén)”事件，或許給了我們一個(gè)解剖上海土地麻雀的絕佳樣本：早已停止的土地“協(xié)議轉讓”方式為何還能在國家的禁令之下繼續生效？“松江土地門(mén)”事件，折射出的是部分地方官員的土地腐敗“元規則”——利用公權力瓜分國有土地中飽私囊的整套綜合行動(dòng)方案。
其具體路徑是：利用公共建設項目立項——引入外來(lái)投資者——提供配套土地住宅開(kāi)發(fā)——完成批地手續——脅迫投資者同意分肥，否則更換開(kāi)發(fā)商——引入新的關(guān)聯(lián)代理人開(kāi)發(fā)商——代理人開(kāi)發(fā)住宅獲利——官員以及特殊利益群體分贓。
土地的“隱秘”交易
然而，能夠引入開(kāi)發(fā)商的關(guān)鍵，還是在土地的獲得。然而，2002年7月國土資源部《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有土地使用權規定》(11號令)頒行，商業(yè)、住宅用地必須采取“招拍掛”方式轉讓�！皡f(xié)議批地”宣告終結，這無(wú)疑使地方政府通過(guò)協(xié)議方式選擇開(kāi)發(fā)商，引入投資開(kāi)發(fā)土地的路徑受到?jīng)_擊。但在那時(shí)的松江，“協(xié)議批地”方式依然存在。土地在腐敗的元規則推動(dòng)下，“隱秘”地交易著(zhù)。
松江區一家經(jīng)營(yíng)性建設公司的某負責人向記者介紹，2002年的整個(gè)松江，公開(kāi)招標的只有新橋的一塊土地。據稱(chēng)，這是因為區政府擔心招標導致地價(jià)過(guò)高，會(huì )沖擊當時(shí)尚不景氣的松江樓市。
為了應對國家的土地調控，松江區政府實(shí)行“邊審批、邊辦證、邊開(kāi)工”的“三同步”方式�！爸鞴懿块T(mén)要求我們的項目2005年以前完工，我們只能采取這種‘三同步’戰略。否則按照正常手續，2010年也辦不好�！鄙鲜瞿俏回撠熑苏f(shuō)。
周建和則告訴記者，他也曾建議松江區政府將“松江客運中心”項目作為“歷史遺留問(wèn)題”處理。但他得到的解釋是，因“歷史遺留問(wèn)題”需上報上海市，松江區擔心承擔責任，所以決定私下解決。松江區政府并于2003年4月特意召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議，要求也以“三同步”戰略解決“松江客運中心”的開(kāi)發(fā)建設問(wèn)題。
2004年2月，上海市土地使用權出讓9號公告(即上海市房屋土地資源管理局決定以公開(kāi)招標方式出讓位于盧灣、虹口、嘉定、南匯、松江等20幅地塊的公告)正式開(kāi)標時(shí)，絕大部分地塊來(lái)自松江。但當時(shí)開(kāi)發(fā)商對這些土地缺乏熱情，其原因就在于，松江新城區的這些土地早已“名花有主”。
在2002年，就早有開(kāi)發(fā)商和當地政府簽訂了協(xié)議，以“議標”的形式獲得了這些土地的開(kāi)發(fā)權，不少土地甚至已經(jīng)動(dòng)工興建。這讓這些土地的公開(kāi)出讓成為了一種形式。
更為特別的是，盡管這些土地的價(jià)格較之協(xié)議前已有所抬高，但依然不及市價(jià)。比如，當初“三湘四季花城”開(kāi)發(fā)商以51萬(wàn)元/畝的協(xié)議價(jià)格獲得的那兩個(gè)地塊，如果按照當時(shí)的市價(jià)，兩幅地塊均價(jià)高達112.36萬(wàn)元/畝。但是其樓盤(pán)銷(xiāo)售價(jià)格卻是按照市場(chǎng)價(jià)格。
當時(shí)周建和決定投資松江的時(shí)候，其商業(yè)開(kāi)發(fā)用地出讓均價(jià)也不超過(guò)30萬(wàn)元/畝，商品房每平米銷(xiāo)售均價(jià)也僅為2500元/平米左右。但在這幾年的糾紛當中，上海的房?jì)r(jià)飛速上漲，即便是經(jīng)歷了去年的下跌，但松江區房?jì)r(jià)依然在6500元/平米左右。
“出讓金的低廉，決定了被征地的住戶(hù)獲得的補償也相應走低�！笔锥冀�(jīng)濟貿易大學(xué)城市經(jīng)濟系房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理教研室主任邢亞平說(shuō)，比如農村，土地使用權的所有者是農民。他們的土地被協(xié)議出讓后，失去了生存的資源卻僅獲得微薄的補償。
元規則背后
經(jīng)濟觀(guān)察研究中心研究員王煉利的研究表明，土地拍賣(mài)的掛牌價(jià)是“跟漲”明顯的。比如，2005年的掛牌價(jià)就比2004年漲了1.27倍，2004年最高競得單價(jià)是6227多元，2005年最高競得單價(jià)是14329元。
事實(shí)上，上海的土地出讓市場(chǎng)化進(jìn)程一直走在全國前列。上海土地出讓的綱領(lǐng)性文件——新《上海市土地使用權出讓辦法》(市府第101號令)，《上海市土地使用權出讓招標拍賣(mài)試行辦法》(滬府發(fā)(2001)26號文件)，于2001年開(kāi)始施行。
但是，這個(gè)文件卻也開(kāi)了一個(gè)口子：“經(jīng)市政府批準以協(xié)議方式出讓土地使用權的項目和市政府有關(guān)部門(mén)認定的舊區改造項目除外”。這在2001年2月9日頒布的第68號文《關(guān)于鼓勵動(dòng)遷居民回搬，推進(jìn)新一輪舊區改造試行辦法》中，特別提出來(lái)。
該文件第五條規定，開(kāi)發(fā)商獲得的比如零土地出讓金等等多種優(yōu)惠條件，是必須對回搬原地、原區域(住房?jì)r(jià)格基本相當地段)的居民，給予一定回報。其中包括鼓勵居民出資回搬，回搬原地、原區域(住房?jì)r(jià)格基本相當的地段)的居民享受多種優(yōu)惠政策。
但是，地產(chǎn)商在執行這一文件中往往并沒(méi)有明確告知拆遷戶(hù)可以回搬，或者想盡一切辦法拒絕拆遷戶(hù)回搬。前文所述的張老太太就想回搬，卻被開(kāi)發(fā)商告知無(wú)房可回搬。而零土地出讓金等等多種優(yōu)惠條件卻照收無(wú)誤。
王煉利擔憂(yōu)地說(shuō)，由于相關(guān)利益者的存在，土地出讓制度核心就有可能從收取出讓金本身，異化為收取“出讓土地使用權過(guò)程中產(chǎn)生的‘交易費用’”，因為地方政府不但掌握出讓土地使用權的權力，還掌握“由誰(shuí)來(lái)受讓土地使用權”的決定權。 ★
