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　　在列入（上海）市人大常委會(huì )2010年度立法計劃的15部法規中，人們欣喜地發(fā)現《上海市養犬管理條例(暫定名)》榜上有名。目前該法規已有草案初稿，并力爭今年11月提交常委會(huì )審議。而這與市人大去年一年間廣泛聽(tīng)取社情民意，開(kāi)展立法課題調研密不可分。

　　回首2009年，在中共上海市委的領(lǐng)導下，上海市人大常委會(huì )全年共審議通過(guò)11項法規，聽(tīng)取和審議“一府兩院”專(zhuān)項工作報告和計劃預算報告18項，就重大事項作出決議、決定5項。通過(guò)多部相關(guān)法規，為籌辦世博提供法制保障；積極回應社會(huì )關(guān)切，出臺《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》……一部部法規的出臺，凝聚了立法者多少“臺”前“幕”后的心血；一次次攻堅破冰的背后，彰顯的是立法者的智慧、魄力和韌勁。

　　營(yíng)造有利世博籌辦的法制環(huán)境

　　隨著(zhù)世博會(huì )的臨近，消除火災隱患、整治消防安全薄弱環(huán)節的任務(wù)日益緊迫。在建高層建筑較多、世博場(chǎng)館建設加速推進(jìn)，如何將安全施工落到實(shí)處？近日剛剛通過(guò)的《上海市消防條例(修訂)》為此提供了有力的法律支撐。條例明確，高層建筑施工現場(chǎng)必須隨施工進(jìn)度落實(shí)消防水源，并進(jìn)一步完善了關(guān)于施工現場(chǎng)消防安全責任的規定。

　　2010年上海世博會(huì )，是綜合類(lèi)世博會(huì )首次落戶(hù)發(fā)展中國家。市人大常委會(huì )以實(shí)施“迎世博600天行動(dòng)計劃”為抓手，立法先行為世博提供法制保障。目前，多個(gè)與世博相關(guān)的法規已獲通過(guò)或落地實(shí)施：修改《拆除違法建筑若干規定》，進(jìn)一步明確了城市管理綜合執法機構的執法主體地位，支持政府加大對違法行為的管理和查處力度；修改后的《上海市旅游條例》明確百姓家庭也能為旅游者提供住宿，為應對世博會(huì )客流高峰期間的住宿難題提供了制度保障……

　　籌辦世博，改善城市軟硬環(huán)境，還需要不斷破解管理和服務(wù)中碰到的難題。市十三屆人大常委會(huì )四次會(huì )議通過(guò)《關(guān)于本市促進(jìn)和保障世博會(huì )籌備和舉辦工作的決定》以來(lái)，市政府及其相關(guān)部門(mén)依據《決定》制定出臺了10多件保障世博的規章及規范性文件。這些規章及規范性文件涉及社會(huì )治安、道路交通、安全生產(chǎn)、食品衛生、環(huán)境保護、市容環(huán)境、廣告管理等多個(gè)領(lǐng)域，積極推動(dòng)政府部門(mén)探索城市管理的長(cháng)效機制。杜絕“一陣風(fēng)”式的執法，提升政府規章執行力，保障行政執法的合法性、長(cháng)效性，正成為“法治世博”的鮮明價(jià)值取向。

　　民生立法“趕早不趕晚”

　　在本市現行有效的147件地方性法規中，涉及社會(huì )領(lǐng)域的法規有53件，占總量的36%。不過(guò)，與民生息息相關(guān)的社會(huì )領(lǐng)域地方立法依然存在“短板”。什么樣的立法項目為上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展所急需？如何為眾多立法項目依據“輕重緩急”合理排序？在去年11月市人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )主辦的“改善民生，加強社會(huì )領(lǐng)域地方立法研討會(huì )”上，與會(huì )專(zhuān)家們說(shuō)，“民生事業(yè)等不起，群眾利益拖不起，民生立法趕早不趕晚�！�

　　牽涉面廣、利益群體多元，民生立法要滿(mǎn)足多元利益格局下的社會(huì )需求，需要足夠的膽識和智慧。餐飲場(chǎng)所的煙，是禁還是不禁？如何在公民健康和企業(yè)生意、法律法規和社會(huì )習俗中平衡、抉擇，給《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》的制訂出了一道考題。

　　餐廳控煙是“多數民意”。立法調研表明，4030名被調查者當中，52.89%認為餐廳應該納入禁止吸煙的場(chǎng)所。不過(guò)對于許多中小餐廳而言，場(chǎng)地狹小，實(shí)現控煙“先天不足”。在召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì )、多方征求各方面意見(jiàn)后，條例新增一項條款——經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所使用面積在150平方米以上或者餐位在75座以上的餐飲場(chǎng)所，可以劃定吸煙區或設置吸煙室，吸煙區和吸煙室以外禁止吸煙。市人大法制委員會(huì )副主任委員丁偉對此解釋?zhuān)瑮l例將“餐飲場(chǎng)所”列入控煙場(chǎng)所的范圍，主要是考慮到“餐飲場(chǎng)所”屬于公眾密切接觸、逗留時(shí)間較長(cháng)、代表城市文明形象的場(chǎng)所。同時(shí)條例采用了分類(lèi)管理的方法，對具備控煙條件的餐飲企業(yè)與尚不具備條件的餐飲企業(yè)提出不同的要求，使立法更加現實(shí)、理智，更具有操作性。

　　代表議案成為立法“富礦”

　　在制定、修改地方法規過(guò)程中，如何讓法規管理的色調淡一些，服務(wù)的色彩濃一些，維護好人民群眾的根本利益，是立法必須跨過(guò)的一道坎。在各類(lèi)立法研討中，《上海市志愿服務(wù)條例》被專(zhuān)家頻頻提及。在許多法學(xué)專(zhuān)家的眼中，這部法規最大的亮點(diǎn)在于為政府管理職能“瘦身”——取消了志愿服務(wù)活動(dòng)項目必須備案的硬性規定，將管理部門(mén)的職責定位于服務(wù)，更多地強調了發(fā)揮志愿者協(xié)會(huì )等新社會(huì )組織的功能。

　　回顧條例的審議過(guò)程，“對志愿服務(wù)活動(dòng)項目進(jìn)行備案是否必要？”這一話(huà)題曾倍受爭議。原草案規定，組織開(kāi)展志愿服務(wù)活動(dòng)之前，組織者應將所擬定的志愿服務(wù)項目報市、區縣民政部門(mén)備案。但在條例審議中卻出現不同聲音，一些常委會(huì )組成人員、代表認為，如果硬性規定所有志愿服務(wù)項目都必須備案，既沒(méi)必要也缺乏可操作性。應當在立法上留下“空間”，鼓勵志愿者自我管理，政府部門(mén)則通過(guò)表彰獎勵等方式提供促進(jìn)和引導服務(wù)。幾經(jīng)推敲后，有關(guān)備案的規定被最終刪去。

　　要把好立法質(zhì)量關(guān)，還必須從源頭改變地方性法規議案大多由政府部門(mén)提出的現狀。讓人欣喜的是，近幾年來(lái)，人大代表的立法議案已成為本市推進(jìn)立法的一個(gè)有效途徑。一個(gè)數字令人振奮，2009年市人大常委會(huì )審議通過(guò)的11件法規中，有60%來(lái)源于代表議案。(邵珍)