洪水襲城絕不僅僅是“水排不出去”那么簡(jiǎn)單,而是有著(zhù)更為深刻的原因:當前我國城市處于高速擴張期,各種利益錯綜復雜,各個(gè)部門(mén)、各個(gè)群體之間由于沒(méi)有統一的規則可供遵循,于是成為城市內澇災害的人為因素。

　　水害對傳統的治水理念與模式提出了新的挑戰,也令人反思,治水的同時(shí),是否應考慮對人的約束

　　我國持續多日的大雨天氣至今仍無(wú)消減趨勢,“東方威尼斯”也是紛紛涌現,持續不斷的大雨令良田被淹、交通中斷、財產(chǎn)損失乃至人身傷害……在這些現象的背后,也逐步顯現出治水的理念和制度上存在的問(wèn)題。

　　“迷失”在暴雨中的城鎮防洪

　　據國家防總辦公室最新統計,截至7月15日9時(shí),今年以來(lái)中國共有26個(gè)省(區、市)遭受洪澇災害,累計農作物受災6155千公頃,受災人口9750萬(wàn)人,因災死亡594人、失蹤212人,倒塌房屋59萬(wàn)間,直接經(jīng)濟損失1202億元。與2000年以來(lái)同期相比,洪澇災害各主要統計指標均偏大,其中直接經(jīng)濟損失偏多2倍,倒塌房屋偏多近5成�！�

　　受上游來(lái)水及區間降雨的共同影響,長(cháng)江干流、鄱陽(yáng)湖和洞庭湖水位繼續上漲。7月15日8時(shí),長(cháng)江干流九江水文站水位漲至20.32米,超過(guò)警戒水位0.32米；下游干流大通水文站水位漲至14.55米,超過(guò)警戒水位0.15米,鄱陽(yáng)湖饒河昌江發(fā)生超警洪水,渡峰坑水文站洪峰水位超過(guò)警戒水位2.25米……

　　與此同時(shí),暴雨侵襲下的多個(gè)城鎮也紛紛成為了“東方威尼斯”:

　　廣東省廣州市在半個(gè)月時(shí)間里連續發(fā)生兩次水漫全城的現象,1.3萬(wàn)輛汽車(chē)遭遇“沒(méi)頂”之災,更引發(fā)超億元的巨額賠償爭議。在江西、福建、湖南的多個(gè)城市,市民的汽車(chē)、住宅、商鋪遭淹,大水堵路、火車(chē)停開(kāi)、儲備糧受損等問(wèn)題也接踵而至。

　　不久前湖北省宜昌市的一場(chǎng)大雨更是將連日來(lái)暴雨肆虐的危害推到了頂峰:

　　7月15日晚至16日凌晨,宜昌遭遇50年一遇的暴雨襲擊,造成部分河道發(fā)生洪峰,部分地區發(fā)生山洪泥石流災害,導致10人死亡,3人失蹤。

　　然而,在這樣的關(guān)頭,一個(gè)個(gè)令人不快的消息迭出,讓人們對防洪工作更加“捏起一把汗”。

　　云南省巧家縣小河鎮發(fā)生特大洪澇泥石流災害,造成19人遇難26人失蹤。據當地受災群眾反映,災害發(fā)生前,石頭等淤積物已嚴重堵塞在事發(fā)河道中,群眾多次向有關(guān)部門(mén)反映情況,但收效甚微。

　　據云南省水文水資源局昭通分局發(fā)布的調查報告顯示,事發(fā)河道防洪能力偏低,河道淤積嚴重,是此次洪澇泥石流致災原因之一。

　　此外,沿岸的房屋擠占了河道,降低了河道行洪能力。同樣,當地有關(guān)部門(mén)沒(méi)有采取有效措施制止。

　　“河道邊的房子都是違法建筑,有的擠占河道,有的離河道太近,都不符合防洪要求,沒(méi)有從水利部門(mén)辦合法手續。比如有個(gè)賓館,河道寬15米,被它擠得只剩下3.5米�！币晃凰畡�(wù)管理站站長(cháng)說(shuō)。

　　被擠占的河道并不僅僅發(fā)生在云南,近日來(lái)在網(wǎng)上被炒得沸沸揚揚的“湖北最牛違法建筑”同樣建在當地的排洪河道中——湖北省恩施土家族苗族自治州鶴峰縣,7層高樓房“堅固”地矗立在河道里,嚴重威脅行洪泄洪的安全。據了解,在河道兩岸,還有近50戶(hù)居民在河道附近建房,而這些房屋的地基全部“扎根”于河道上。

　　在暴雨中,岌岌可危的除了被擠占的河道,還有被千余棟別墅占用的山西運城蓄滯洪區、被推低1.5米建造豪華別墅的江蘇省鎮江市京口區“西山水庫”……

　　暴雨成災、洪澇逼城,在每年的同一時(shí)間段,都會(huì )有同類(lèi)的消息傳出。有分析人士稱(chēng),從這些消息里,也不難發(fā)現,農田年年被淹沒(méi)、出行年年有不便、群眾年年被洪水圍困。在已趨于常態(tài)化的暴雨洪災面前,防汛措施、基礎水利設施為什么總是落后?當真只有極端天氣不可預計這一理由嗎?

　　逢雨必澇戳中城市建設軟肋

　　“過(guò)去,我們講防洪主要是指防外洪,水利部門(mén)對一些全國重點(diǎn)防洪城市的投入主要是修筑堤防,防御江河湖水,在這件事情上是花了很大的力氣�！敝袊�水利水電科學(xué)研究院副總工程師、水利部防洪抗旱減災研究中心常務(wù)副主任程曉陶對《法制日報》記者說(shuō),但是,今年的很多暴雨災害都不是由于江河湖水泛濫造成的,屬于暴雨內澇。

　　“暴雨內澇在原理上和江河湖水的泛濫不一樣。江河湖水主要是守住堤壩,但暴雨內澇是一個(gè)面,就是在整個(gè)城市面上防御,這與農田不同,農田是哪低洼澇哪,城市現在是立體開(kāi)發(fā),地下車(chē)庫、地下商場(chǎng)、地鐵等等,所以受淹的情況和過(guò)去也不一樣�！背虝蕴照f(shuō)。

　　據了解,因為城市暴雨引發(fā)諸多危害在世界各國都曾有過(guò)先例:

　　1999年,日本博多、東京遭受暴雨襲擊,一小時(shí)最大降雨量都超過(guò)了100毫米,相繼發(fā)生了地下室里淹死人的事件；

　　2001年,韓國首爾暴雨成災,總降雨量達到了310毫米,地下鐵道水流成河,造成49人死亡,9人失蹤。其中,在城區觸電而亡的21人中,有19位是暴雨中急于回家的路上行人,因路燈電桿繼電器失靈使周邊水體帶電而喪命。事后韓國緊急普查,查出這種在暴雨中會(huì )突然變成路邊“殺手”的電桿1萬(wàn)多根……

　　有專(zhuān)業(yè)人士認為,城鎮形成“洪水”的首要原因是降雨,降雨強度大,范圍集中,降水量超出排水能力就可能形成積水。其次是地形地貌的變化。隨著(zhù)城市的發(fā)展,城區不得不向周邊地勢比較低洼的區域擴展,加之城區不透水面積(道路、廣場(chǎng)、建筑物)的比例增大,可調蓄雨水面積(河溝、水塘)面積減少,使得積水現象更容易形成。

　　“而更為重要的原因是‘排水系統建設滯后’�！睒I(yè)內人士分析說(shuō),目前我國一些城市排水管網(wǎng)欠賬比較多,管道老化,排水標準比較低,導致內澇頻頻。

　　據統計,中國城市數量已從新中國成立前的132個(gè)增加到2008年的655個(gè),城市化水平由7.3%提高到45.68%。100萬(wàn)人口以上城市已從1949年的10個(gè),發(fā)展到2008年的122個(gè)。

　　國務(wù)院應急管理專(zhuān)家組組長(cháng)、國家減災委專(zhuān)家委副主任閃淳昌近日在公開(kāi)場(chǎng)合指出,中國從1998年長(cháng)江特大洪災爆發(fā)后非常重視防治洪災,在長(cháng)江、珠江、黑龍江等“大江大河”都修建了足以防治百年一遇洪水的防洪設施。但與此同時(shí),卻忽視了城市內部、“小江小河”的排水排澇設施建設,城市排水泄洪能力不足,以致疲于應付澇災所帶來(lái)的連鎖反應,卻總是難以標本兼治。

　　政績(jì)觀(guān)偏差加劇“排水不暢”

　　有權威專(zhuān)家認為,洪水襲城絕不僅僅是“水排不出去”那么簡(jiǎn)單,而是有著(zhù)更為深刻的原因:當前我國城市處于高速擴張期,各種利益錯綜復雜,各個(gè)部門(mén)、各個(gè)群體之間由于沒(méi)有統一的規則可供遵循,于是成為城市內澇災害的人為因素。

　　“在過(guò)去很短的20年、30年當中,我們的城市化由20%漲到47%,這是十分迅猛的發(fā)展過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,地方政府更加重視的是把表面上的高樓大廈建起來(lái),排水系統有被忽視的傾向。而且很少有城市制定了系統的排水系統的規劃,都是發(fā)展一片做一片,缺乏長(cháng)遠的規劃,沒(méi)有骨干排水管網(wǎng)的話(huà),各個(gè)小區只能各自為戰,水是排不出去的�！背虝蕴崭嬖V《法制日報》記者。

　　程曉陶認為,“水排不出去”更為深層次的原因是經(jīng)濟發(fā)展觀(guān)和官員政績(jì)觀(guān)的問(wèn)題。

　　中國社科院學(xué)者袁曉勐直言不諱地說(shuō):“目前,部分城市的規劃體制、城市規劃隊伍、城市規劃理念等還帶有嚴重的計劃經(jīng)濟色彩,普遍表現為重生產(chǎn)、輕生活,重收益、輕環(huán)境,重短期、輕長(cháng)期,重地面、輕地下,遇到城市災害也就束手無(wú)策�！�

　　有分析人士認為,暴雨已經(jīng)成為城市防洪能力的一張試紙,折射出某些城市決策者急功近利的發(fā)展觀(guān)與政績(jì)觀(guān)。如何防止積澇給社會(huì )運轉、企業(yè)生產(chǎn)造成重大損失,給市民帶來(lái)生活上的不便,不僅僅是準確預報、啟動(dòng)預案以及緊急應對,更要看平時(shí)的資金投入有沒(méi)有到位、水利設施有沒(méi)有科學(xué)配置、各種相配套的排澇設施是否發(fā)揮應有的作用。然而,在現實(shí)生活中,相當一部分城市管理者將更多的時(shí)間、資金與精力用在招商引資等可望出GDP的項目上,而忽視城市水利這一“埋在地下的政績(jì)”。正是由于城市在水利投入上欠賬較多,財力支撐不足,基礎設施匱乏,才導致了城市面對罕見(jiàn)暴雨的襲擊,顯得弱不禁“雨”。

　　“因為我們是在經(jīng)濟條件尚不是十分充裕的情況下,要把城市非常迅速地發(fā)展起來(lái),再加上一些官員政績(jì)觀(guān)存在偏差,城市管理者就容易將目光集中在地面上的東西,有一點(diǎn)錢(qián)可能會(huì )優(yōu)先解決供水、污水、交通、供電等問(wèn)題�！背虝蕴照f(shuō),“另外,排水系統也不是天天需要用到的,一年可能就是到了汛期才會(huì )發(fā)揮作用,而且到了汛期也不見(jiàn)得年年都會(huì )有大暴雨,有些人就會(huì )抱著(zhù)僥幸心理�！�

　　分析人士稱(chēng),正是在這樣一種畸形的政績(jì)觀(guān)和經(jīng)濟發(fā)展模式的驅使下,排水工作成了“舅舅不疼、姥姥不愛(ài)”的事。

　　“為什么只有強降雨后,城鎮面臨洪澇,一些蓄積已久的問(wèn)題才會(huì )得到關(guān)注,但最終仍得不到妥善解決?這涉及城市管理的各個(gè)部門(mén)之間存在的問(wèn)題:城市基礎設施建設是城建部門(mén)管理的,但是,水要排出去又進(jìn)入了水利系統的管理范圍。城市向農村急速擴展又衍生出一些問(wèn)題:擴出來(lái)這部分區域的防洪歸誰(shuí)解決?標準應該怎么定?”程曉陶說(shuō),在經(jīng)濟快速發(fā)展的過(guò)程中,區域之間、人與自然之間基于水的矛盾會(huì )變得越來(lái)越復雜。在這種情況下,一些問(wèn)題會(huì )陷入扯皮、推諉的狀態(tài)而難以得到及時(shí)的解決。

　　更有分析人士點(diǎn)明,修建排水系統的投入很大,有時(shí)候1公里的管道就要花費幾百萬(wàn)元乃至上千萬(wàn)元的資金,個(gè)別地方政府要考慮政績(jì)及成本,排水系統的建造標準自然不會(huì )設計得很高。

　　防治內澇無(wú)法可依問(wèn)題仍突出

　　“只有從人治走向法治,明確職責與權益以及大家遵守共同的規則,內澇問(wèn)題才能得到更好的解決�！背虝蕴照f(shuō),現在各地城市內澇頻繁,正是由于在城市內澇防治上存在多處法律空白,才導致問(wèn)題不斷出現。

　　程曉陶舉了一個(gè)具體的例子:去年,某大城市因為暴雨受淹,損失慘重,其中一個(gè)重要原因就是,在汛期中,一些在建工程將排水管網(wǎng)截斷,導致已有的排水能力都發(fā)揮不出來(lái)。

　　“這樣的工程在建設時(shí)就應該有一個(gè)洪水影響評價(jià),評價(jià)工程對洪水會(huì )有什么影響、洪水對工程會(huì )有什么影響,預先采取應對的措施。但因為現在沒(méi)有相應的法律規定要作洪水風(fēng)險評估,所以沒(méi)有人做這項工作�！背虝蕴照f(shuō)。

　　“此外,現在很多城市的擴張,往往就是在向洪水高風(fēng)險的地區發(fā)展,發(fā)展之前也沒(méi)有進(jìn)行任何有關(guān)洪水風(fēng)險的評價(jià)。一些城市的小區開(kāi)發(fā)規劃并不公開(kāi),甚至對水利部門(mén)也保密,因為擔心公開(kāi)后會(huì )加劇征地難、拆遷難等一系列問(wèn)題。這樣一來(lái)就導致新開(kāi)發(fā)區的防洪安全難以得到保證�！背虝蕴照f(shuō),“水害對傳統的治水理念與模式提出了新的挑戰,也令人反思,治水的同時(shí),是否應考慮對人的約束�！�

　　但問(wèn)題是,“法律制度的缺乏導致無(wú)法協(xié)調全社會(huì )的力量來(lái)做這件事情”。

　　“一些國家之所以能較好地解決城市排水的難題,是因為在諸如法律、資金投入、管理等各方面都達到了一個(gè)較為均衡的狀態(tài)�！背虝蕴照f(shuō),我國的治水理念、管理體制與運作機制的調整與完善,是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。人與人之間、人與自然之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系是客觀(guān)存在的,并且會(huì )隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展而日趨復雜,必須采取法律、行政、工程等綜合性手段,才能得以合理的調整。這是洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)。而在上述構建過(guò)程中,法律是一個(gè)最基本的約束。

　　據了解,我國的防洪法頒布實(shí)施時(shí)已經(jīng)是1998年了。而就防治內澇問(wèn)題無(wú)法可依的問(wèn)題十分突出。再加上我國社會(huì )又處于快速變化之中,一些法規實(shí)施沒(méi)多長(cháng)時(shí)間,部分條款就變得不適合了；一些條款僅僅有一個(gè)提法,沒(méi)有達到可操作的水平。

　　有關(guān)人士認為,關(guān)于“水”的問(wèn)題地域性很強,國家層面出臺的法律,只能是指導性的、原則性的法律。在此基礎上,各地還應該根據當地實(shí)際情況,制定出符合當地特點(diǎn)的地方法規或實(shí)施辦法。

　　□視點(diǎn)關(guān)注

　　本報記者杜曉

　　本報見(jiàn)習記者任雪

　　本報實(shí)習生游垠