由于人民調解組織等非訴訟調解組織對矛盾糾紛進(jìn)行調解達成的協(xié)議不具有法律效力,協(xié)議達成后,如果一方當事人反悔不予履行,另一方不能據此向人民法院申請強制執行,只能另行起訴。這樣既浪費調解力量和司法資源,又增加當事人訴累,還容易將小糾紛釀成大案件,引發(fā)上訪(fǎng)纏訴。

　　“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”將本無(wú)法律強制力的非訴調解協(xié)議經(jīng)過(guò)嚴格的司法審查后,對合法公正的協(xié)議進(jìn)行司法確認,賦予其法律強制執行力,使貌似已經(jīng)得到解決而實(shí)際上仍處于不確定狀態(tài)的矛盾糾紛通過(guò)司法確認使其處于法律確定的狀態(tài)中

　　□　視點(diǎn)關(guān)注　　　　　

　　本報記者　　周文馨

　　本報通訊員　趙志鋒

　　人民調解法(草案)向社會(huì )公開(kāi)征集意見(jiàn)工作即將于7月31日結束,這幾天,甘肅省定西市中級人民法院院長(cháng)時(shí)春明和全市基層法院的法官格外關(guān)注意見(jiàn)征集情況。

　　定西市法院的法官們之所以如此關(guān)注,除了是業(yè)務(wù)工作的需要,更多的原因在于,定西市法院首創(chuàng )的“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”寫(xiě)入了人民調解法(草案),這一解決矛盾糾紛的新途徑即將正式上升為國家法律。

　　甘肅省政法界相關(guān)人士表示,“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”上升到立法層面后,將成為甘肅省法院系統繼“馬錫五審判方式”之后,對中國法制的又一貢獻。

　　對于“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”,《法制日報》記者幾乎見(jiàn)證了這一機制從最初摸著(zhù)石頭過(guò)河的試點(diǎn)、到曲折的發(fā)展完善、最后逐步走向成熟的全過(guò)程。近日,記者就“訴前司法確認機制”在甘肅的產(chǎn)生試行、完善推廣和發(fā)展創(chuàng )新再次進(jìn)行了全方位采訪(fǎng),以期向讀者還原這一開(kāi)創(chuàng )全國先河的矛盾糾紛解決機制上升為立法之前的那些鮮為人知的故事……

　　機制初創(chuàng )

　　遭遇無(wú)法律依據質(zhì)疑

　　年過(guò)七旬的牛大爺是甘肅省蘭州市榆中縣馬坡鄉的一名普通農民,由于分家后3個(gè)兒子都不愿意和他住在一起,牛大爺便守著(zhù)自己的耕地獨自生活。由于3個(gè)兒子相互推諉贍養責任,老人與他們之間的關(guān)系急劇惡化。

　　當地的司法調解員了解情況后,以情、理、法相結合方式對事件進(jìn)行了調解,牛大爺與3個(gè)兒子達成協(xié)議,老人由長(cháng)子贍養,其他兩個(gè)兒子每年各給付糧食150斤,贍養費600元。

　　協(xié)議達成后,牛大爺和他的兒子們都擔心這份協(xié)議日后會(huì )因為其中任何一方反悔而失去效力,于是老人帶著(zhù)3個(gè)兒子生平第一次踏進(jìn)了榆中縣人民法院的大門(mén),法院對調解協(xié)議進(jìn)行合法性審查后,依法予以訴前司法確認。

　　拿到被確認的調解協(xié)議書(shū)后,牛大爺高興地說(shuō):“今后,我可以安心地過(guò)日子了�！�

　　這只是“訴前司法確認機制”在甘肅全省推廣運用中較為簡(jiǎn)單的一個(gè)案例。

　　所謂“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”,就是人民調解委員會(huì )等非訴訟調解組織對當事人之間的矛盾糾紛進(jìn)行調解達成協(xié)議后,經(jīng)當事人申請,人民法院經(jīng)過(guò)審查認為協(xié)議內容合法,就可以出具法律文書(shū)確認該調解協(xié)議有效。確認后的人民調解協(xié)議具有法律效力,當事人必須履行,不能反悔也不能另行起訴；如果一方拒絕履行協(xié)議,另一方當事人可直接申請人民法院強制執行。

　　談起創(chuàng )立并試點(diǎn)這項機制的初衷,定西市中級人民法院院長(cháng)時(shí)春明說(shuō),由于人民調解組織等非訴訟調解組織對矛盾糾紛進(jìn)行調解達成的協(xié)議不具有法律效力,協(xié)議達成后,如果一方當事人反悔不予履行,另一方不能據此向人民法院申請強制執行,只能另行起訴。這樣既浪費調解力量和司法資源,又增加當事人訴累,還容易將小糾紛釀成大案件,引發(fā)上訪(fǎng)纏訴。

　　“一方面,人民法院經(jīng)受著(zhù)‘訴訟爆炸’的考驗；另一方面,人民調解和行政調解的功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮,造成資源閑置�！睍r(shí)春明說(shuō),人民法庭負有指導人民調解工作的職責,但過(guò)去這種職能的發(fā)揮僅僅是組織短期的以會(huì )代訓、邀請人民調解員旁聽(tīng)審判,方法單一、流于形式,不能從根本上解決人民調解的法制化、正規化、程序化問(wèn)題。

　　《法制日報》記者了解到,目前,“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”已逐漸成為解決基層矛盾糾紛的“利器”。但是,在試點(diǎn)前,卻遭遇了“兩大深層次質(zhì)疑”:一是未經(jīng)嚴格的訴訟程序就賦予非訴訟調解協(xié)議強制執行的法律效力,是否存在訴訟程序弱化問(wèn)題；第二個(gè)質(zhì)疑在于是否存在人民法院的司法權讓與非訴訟調解組織的問(wèn)題。

　　針對是否存在訴訟程序弱化的問(wèn)題,時(shí)春明認為,一方面,訴前司法確認機制針對的都是處理難度很小的民商事案件,對非訴調解組織調解達成的協(xié)議進(jìn)行司法確認,對一名專(zhuān)業(yè)法官而言很容易,在這種情況下強調程序的復雜化顯然是機械辦案的表現；另一方面,這一機制是一種司法程序,是根據當事人的申請而啟動(dòng)的,符合司法程序啟動(dòng)的法律特性即被動(dòng)性。

　　同時(shí),“訴前司法確認”機制并沒(méi)有將非訴調解組織的調解作為訴訟的前置程序,是否啟動(dòng)訴前司法確認,完全是當事人的自主選擇,所以“該機制根本不存在司法權讓與的問(wèn)題”。

　　“不僅如此,相反,這一機制的目的是將本無(wú)法律強制力的非訴調解協(xié)議經(jīng)過(guò)嚴格的司法審查后,對合法公正的協(xié)議進(jìn)行司法確認,賦予其法律強制執行力,使貌似已經(jīng)得到解決而實(shí)際上仍處于不確定狀態(tài)的矛盾糾紛通過(guò)司法確認使其處于法律確定的狀態(tài)中,從而使司法權的功能得到更加充分的發(fā)揮�！睍r(shí)春明說(shuō)。

　　記者了解到,這項機制在定西市中級法院力挺推行、全市基層法院摸索試行的過(guò)程中,還曾遭遇過(guò)一片“法律上沒(méi)有明文規定、訴前司法確認沒(méi)有法律依據”的問(wèn)責之聲。

　　對此,時(shí)春明毫不回避地說(shuō):“一項司法改革,如果一味堅持有無(wú)法律明文規定,那么這種所謂的司法改革無(wú)疑是自欺欺人�！�

　　甘肅省行政法學(xué)專(zhuān)家李潤成在接受《法制日報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示,“訴前司法確認機制”,既充分尊重了“當事人意思自治”,又依司法審查職權對協(xié)議內容是否合法進(jìn)行審查,實(shí)質(zhì)是對“當事人意思自治”更進(jìn)一步的尊重,實(shí)現了“當事人意思自治”與“國家意志”的有機結合,這正是現代法治國家構建和諧社會(huì )所需要的。

　　2008年8月,在定西市“人民調解協(xié)議訴前司法確認機制”司法改革試點(diǎn)現場(chǎng)交流會(huì )上,時(shí)春明直言,真正制約這項機制發(fā)展的“短板”,是認識上存在著(zhù)“兩個(gè)極端”,實(shí)踐上需要破除“兩個(gè)瓶頸”。

　　“要防止和克服消極應付和急躁冒進(jìn)這兩個(gè)極端,破除對社會(huì )宣傳不到位和改革主體思想認識不到位兩個(gè)‘瓶頸’�！睍r(shí)春明說(shuō),有些基層法院和法官,特別是少數領(lǐng)導,對試點(diǎn)工作存在著(zhù)畏難情緒,有時(shí)消極應付,上級法院督促了辦上幾件,不督促就放手不管,有些法院甚至半年沒(méi)有確認一起案件。

　　“宣傳推廣力度不夠則表現在,不但廣大人民群眾對這項改革的具體內容,包括申請訴前司法確認的案件范圍、程序、法律效果等知之甚少,就連大多數非訴調解組織對這些也是一知半解�！碑敃r(shí),據時(shí)春明介紹,法院與各調解組織沒(méi)有建立起緊密聯(lián)系、溝通、協(xié)調的長(cháng)效機制,存在著(zhù)“兩張皮”的現象。

　　完善推廣

　　上升為“司法解釋”

　　調解——反悔——群體性上訪(fǎng)——再調解——再反悔——再群體性上訪(fǎng)……一起并不復雜的矛盾糾紛,卻一拖就是8年。

　　談起這起糾紛,當事人之一的梁昆連說(shuō):“太累了�！�

　　原來(lái),早在2001年,定西市安定區李家堡鎮窯坡村村民梁昆、馬華等33戶(hù)農民,因為300多畝土地的承包經(jīng)營(yíng)權問(wèn)題與李奇武等13戶(hù)農民產(chǎn)生了糾紛,雖然調委會(huì )、司法所多次進(jìn)行調解達成協(xié)議,但雙方過(guò)后又反悔,于是糾紛一拖再拖延續了8年。

　　2008年1月1日,定西市法院和市司法局聯(lián)合下發(fā)實(shí)施意見(jiàn),在定西市全面推行“訴前司法確認機制”。雙方當事人知道這一消息后,再次申請鎮調委會(huì )調解并達成協(xié)議,之后立即向安定區人民法院申請訴前司法確認,法院當日審查并進(jìn)行了確認。3天后,雙方自動(dòng)履行了義務(wù),這起持續了8年的糾紛終于塵埃落定。

　　2008年5月,因率先開(kāi)展“訴前司法確認機制”工作,定西市中級法院被最高人民法院確定為全國多元化矛盾糾紛解決機制改革試點(diǎn)的中級法院之一。

　　2008年11月中旬,甘肅省高級人民法院院長(cháng)梁明遠赴定西調研指導“訴前司法確認機制”工作,提出將在適當時(shí)候召開(kāi)現場(chǎng)會(huì ),向全省推廣這一解決糾紛的新機制。

　　2009年5月15日,甘肅省綜治委、省高級人民法院、省司法廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推行人民調解協(xié)議訴前司法確認機制的意見(jiàn)》,明確要求向全省推行定西市實(shí)施的人民調解協(xié)議訴前司法確認機制。

　　當月22日,甘肅省在定西市召開(kāi)了“全省人民調解協(xié)議訴前司法確認機制現場(chǎng)會(huì )”。在這個(gè)會(huì )議上,甘肅省委常委、政法委書(shū)記、省綜治委主任羅笑虎強調,全省各級黨委、政府要把“訴前司法確認機制”建設作為化解矛盾糾紛、維護社會(huì )和諧穩定的一件大事來(lái)抓,要通過(guò)多種途徑和方式在群眾中廣泛宣傳,引導當事人優(yōu)先選擇省時(shí)、省力、省錢(qián)的訴前司法確認機制解決糾紛,以合理分流民間矛盾糾紛,真正體現調解優(yōu)先的原則,定紛止爭,促進(jìn)和諧。

　　甘肅省高級人民法院院長(cháng)梁明遠要求,各級人民法院要充分認識“訴前司法確認機制”在完善社會(huì )矛盾糾紛調處機制、從源頭上有效預防和化解人民內部矛盾、維護人民群眾根本利益、實(shí)現糾紛解決的法律效果與社會(huì )效果有機統一、維護社會(huì )和諧穩定等方面的重大意義,使這一機制成為能夠更加便捷高效地解決人民群眾民生問(wèn)題、進(jìn)一步提高人民調解公信力的糾紛解決方式。

　　甘肅省司法廳廳長(cháng)王祿維表示,“訴前司法確認機制”對人民調解工作的組織建設、隊伍建設和工作質(zhì)量等方面提出了新的更高的要求,各級司法行政機關(guān)要堅持“調解優(yōu)先”原則,充分發(fā)揮職能優(yōu)勢,大力加強人民調解組織建設,加大調解員培訓力度,規范調解程序提高調解質(zhì)量。

　　據了解,這次現場(chǎng)推廣會(huì )議讓“訴前司法確認機制”走出了定西,同時(shí)擺脫了以法院為主搞改革、其他部門(mén)組織難協(xié)調和社會(huì )群眾難發(fā)動(dòng)的狀況。

　　彼時(shí),這項機制在最高人民法院的密切關(guān)注和甘肅省高級人民法院的直接指導下已經(jīng)走向成熟,一些在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題和故障也采取了針對性的制度措施來(lái)完善和救濟。

　　2009年7月24日,經(jīng)中央批準發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見(jiàn)》中,第20條規定和第25條規定,全面采納、吸收了甘肅省首創(chuàng )并率先推行的“訴前司法確認機制”的主要內容。此時(shí),這一機制上升為國家層面的“司法解釋”,開(kāi)始面向全國實(shí)施。

　　發(fā)展創(chuàng )新

　　行政調解引入訴前確認

　　目前,“訴前司法確認機制”已在甘肅實(shí)踐了3年多,記者了解到,自2007年3月開(kāi)始試點(diǎn)至2010年6月底,定西市法院共確認3395件,執行率100%,其中自動(dòng)履行率99.41%。自2009年以來(lái),甘肅全省法院共辦理訴前司法確認案件近2000件�！叭嗣裾{解協(xié)議訴前司法確認”在甘肅省很多基層地方已經(jīng)成為一項常態(tài)化工作。

　　梁明遠總結說(shuō),這一機制凸顯出了6大優(yōu)勢:一是便民化解矛盾糾紛；二是快捷化解矛盾糾紛；三是高效化解矛盾糾紛；四是徹底化解矛盾糾紛；五是和諧化解矛盾糾紛；六是經(jīng)濟化解矛盾糾紛。

　　《法制日報》記者了解到,這一具有6大優(yōu)勢的機制仍在不斷完善中。

　　目前,甘肅省的一些地方在屬于行政調解范疇的道路交通事故賠償糾紛案件中,也引入了“訴前司法確認機制”,確認了一批道路交通事故損害賠償糾紛,其獨特的優(yōu)勢不僅使大多數當事人得到了實(shí)實(shí)在在的利益,而且為交警部門(mén)及時(shí)處理交通事故中的賠償糾紛提供了法律后盾。

　　近日,定西市安定區人民法院成功確認了一起涉及外資企業(yè)的道路交通事故人身?yè)p害賠償糾紛,為訴前司法確認機制的司法實(shí)踐增添了新的內涵。

　　意大利CMC公司是一家在安定區境內的外資企業(yè)。2010年6月7日晚,該公司駕駛員羅馬斯可駕駛越野車(chē)與該鎮瓦窯灣村農民岳鵬駕駛的兩輪摩托車(chē)發(fā)生碰撞,致岳鵬死亡,兩車(chē)不同程度受損。鑒于該案情況特殊,安定區交警大隊及時(shí)與區法院聯(lián)系。經(jīng)法院建議,交警部門(mén)調解死者家屬與意大利CMC公司達成賠償協(xié)議。

　　協(xié)議達成后,雙方均擔心對方反悔,為解后顧之憂(yōu),雙方申請訴前司法確認。區法院對調解協(xié)議進(jìn)行合法性審查后予以確認。確認書(shū)送達后,意大利公司即向死者家屬給付了全部賠償款。雙方當事人都對“訴前司法確認機制”這一化解矛盾糾紛的機制表示滿(mǎn)意。

　　今年上半年,甘肅省法院就“全省訴前司法確認機制運行情況”進(jìn)行了專(zhuān)題調研。調研結果顯示,這一機制在全省推行的情況基本上是好的,多數地方已經(jīng)下發(fā)了由黨委政法委牽頭制定的實(shí)施方案或由法院與司法行政部門(mén)聯(lián)合制定的實(shí)施方案,并正在實(shí)施過(guò)程之中。

　　但是,此次調研也發(fā)現了“訴前司法確認機制”存在的一些問(wèn)題。調研報告顯示,一些法院雖然制定了有關(guān)訴前司法確認的規范性文件,但進(jìn)入操作層面實(shí)際辦理確認案件者則相對較少,地區發(fā)展不平衡。而且,訴前司法確認機制在全省基層的社會(huì )知曉度尚不高,這其中包括一些法院的領(lǐng)導和法官對此一知半解。

　　此外,信息溝通不暢也是這一機制推廣過(guò)程中遇到的問(wèn)題。對此,定西市法院在非訴調解協(xié)議格式中設置固定的“告知欄”,以便糾紛當事人了解“訴前司法確認機制”并自主選擇是否啟用。

　　針對調研中發(fā)現的問(wèn)題,梁明遠要求全省法院系統和相關(guān)部門(mén)組織要進(jìn)一步加大推廣力度,加大組織協(xié)調和檢查指導力度,要建立推廣工作激勵機制,及時(shí)解決確認工作中存在的具體問(wèn)題。

　　梁明遠強調,實(shí)踐證明,人民調解訴前司法確認機制的實(shí)施,強化了人民調解的確定性,矯正了人民調解的隨意性,糾正了違法調解協(xié)議,實(shí)現了司法與非訴調解之間的有效銜接,激活了人民調解的生機和活力,促進(jìn)了多元糾紛解決機制的不斷完善,體現了司法工作服務(wù)大局的司法理念。他表示,人民調解協(xié)議訴前司法確認機制上升為法律以后,必將對推進(jìn)司法體制改革,促進(jìn)社會(huì )和諧穩定,實(shí)現司法工作的政治效果、社會(huì )效果和法律效果有機統一產(chǎn)生積極作用和深遠影響。