舉報“小金庫”很難,除非是某個(gè)內部成員在創(chuàng )收時(shí)被排斥在外,沒(méi)有分到錢(qián),或者他發(fā)現內部核心成員都分到了,而自己卻被排除在外。通過(guò)一番利弊權衡后,他可能會(huì )去舉報。

　　應該看到,一方面,“小金庫”的存在,在某種條件下為“法人犯罪”如組織行賄提供了一定的物質(zhì)基礎；另一方面在打擊私設“小金庫”行為的問(wèn)題上,存在著(zhù)國家利益與集體利益、個(gè)人利益之間的沖突。如何協(xié)調三者之間的利益很重要。

　　“小金庫”屢禁不止的一個(gè)重要原因是有深厚的“群眾基礎”。一些單位通過(guò)搞創(chuàng )收,把一部分經(jīng)營(yíng)收入通過(guò)不列入規定賬簿核算的方式留下來(lái),變成集體的“小金庫”,給職工組織旅游外出、聚餐活動(dòng)等,作為職工福利的來(lái)源。取消“小金庫”,很容易遭到這個(gè)集體組織內部成員本能的反感甚至抵觸,至少,他們不會(huì )很積極地去配合。

　　舉報“小金庫”往往發(fā)生在“分贓”不均的時(shí)候,受益者一般不會(huì )舉報,因為誰(shuí)也不想當惡人

　　我國歷史上第三次大規模整治小金庫的行動(dòng)目前已經(jīng)取得了階段性的成果。

　　8月25日,中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導小組辦公室負責人公開(kāi)透露,自2009年4月以來(lái),通過(guò)在黨政機關(guān)和事業(yè)單位深入開(kāi)展“小金庫”治理工作,截至目前,全國黨政機關(guān)和事業(yè)單位共發(fā)現“小金庫”24877個(gè),涉及金額122.42億元。全國因設立“小金庫”和使用“小金庫”款項受到行政處罰842人,組織處理413人,黨紀政紀處分1035人,移交司法機關(guān)處理322人。

　　此前,8月中旬,為深入開(kāi)展“小金庫”治理工作,中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導小組辦公室發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈社會(huì )團體和國有企業(yè)“小金庫”專(zhuān)項治理工作舉報獎勵辦法〉的通知》和《關(guān)于“小金庫”問(wèn)題舉報受理方式的公告》,其中明確對于舉報有功的單位和個(gè)人,按照查實(shí)的設立“小金庫”金額的3%至5%,給予舉報人獎勵,獎勵資金最高額為人民幣10萬(wàn)元。

　　但是,在實(shí)踐中,“小金庫”外表形形色色,內在錯綜復雜,“小”已難涵蓋其實(shí)質(zhì)。業(yè)內人士認為,在某些方面,“小金庫”已經(jīng)成為產(chǎn)生腐敗現象的一個(gè)根源和溫床,嚴重干擾了財經(jīng)管理秩序。

　　解密私設“小金庫”手法

　　“很多部門(mén)肯定都會(huì )有‘小金庫’。我們那里連屠宰辦都私設小金庫,另立賬號,巧立名目報銷(xiāo)發(fā)票,代簽代領(lǐng)應退還屠商的款項�！备呶�(化名)是一名退休后定居北京的干部,由于長(cháng)期在政府部門(mén)工作,對“小金庫”已經(jīng)見(jiàn)怪不怪。

　　高魏向《法制日報》記者介紹了一起他所在單位下屬某事業(yè)單位私設小金庫的例子。

　　據介紹,這家事業(yè)單位主要履行轄區內的校辦工廠(chǎng)、校辦農場(chǎng)、學(xué)校食堂及小賣(mài)部管理,支持學(xué)校開(kāi)展勤工儉學(xué)創(chuàng )收等工作職責。去年,財政部門(mén)派出檢查組,對這家單位2007年度以來(lái)的財務(wù)收支情況進(jìn)行檢查。通過(guò)檢查,發(fā)現這家單位存在將資金體外循環(huán),隱瞞收支私設“小金庫”等違紀問(wèn)題。

　　“當時(shí)查出來(lái)兩大問(wèn)題,一是隱瞞收支,謀取私利,設立‘小金庫’；二是體外循環(huán),以支抵收,形成‘賬外賬’�！备呶焊嬖V記者,這家單位設置賬外賬,將收取的各中小學(xué)校服款不納入法定賬簿進(jìn)行登記、核算,形成“小金庫”,僅這項收入一年便累計超過(guò)50萬(wàn)元。此外,還將自有門(mén)面房進(jìn)行出租,并與租賃方簽訂正式承租合同,規定年租金為10萬(wàn)元左右。

　　“同時(shí),這家單位在承租方的文化超市中購買(mǎi)文化用品,累計的18.2萬(wàn)元貨款均直接在應收取的兩年房租中進(jìn)行沖抵,造成資金體外循環(huán),形成‘賬外賬’�！备呶赫f(shuō)。

　　采訪(fǎng)中,有專(zhuān)家直言不諱地指出,由于我國行政事業(yè)單位林立,特權集中,導致私設“小金庫”手法繁多、形式隱秘,追查起來(lái)十分困難。

　　對于這樣的說(shuō)法,記者進(jìn)一步采訪(fǎng)了審計部門(mén),一名負責人告訴記者,根據他的經(jīng)驗,私設“小金庫”通常有4種手法:

　　首當其沖的便是在賬戶(hù)過(guò)渡時(shí)設立“小金庫”�！霸跈C構調整合并、前任與后任會(huì )計人員交接時(shí)容易出現這種情況。單位利用機構合并,將部分賬款隱匿、轉移至‘小金庫’,從中列支招待費、福利費�！边@名負責人說(shuō)。

　　而比較常見(jiàn)的則是往來(lái)款項核銷(xiāo)后收回不入賬、收入不入賬兩種手法。

　　“有的單位在核銷(xiāo)了對某單位的應收賬款之后,又從欠款單位收回了一部分欠款,卻未按規定進(jìn)行賬務(wù)處理,而是將收回的欠款以存單的形式形成‘小金庫’�！边@幾種手法在審計人員看來(lái),也是可以查處的,關(guān)鍵在于盤(pán)點(diǎn)庫存現金時(shí)要謹慎查驗。

　　最后一種則是利用虛假票據套取現金。

　　“有的單位將一些大額的虛假票據報銷(xiāo),套取現金,存入‘小金庫’�！睂徲嫴块T(mén)的這名負責人告訴記者,對一般的虛假票據,比較容易發(fā)現�？蓪ζ睋�本身是真的,而內容是假的這一類(lèi)票據,難度就比較大。檢查時(shí),需對某年某一類(lèi)支出數額大的審計延伸幾年,查找原因,詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員或者通過(guò)舉報線(xiàn)索才能發(fā)現。

　　屢禁不止根源何在

　　事實(shí)上,我國政府歷來(lái)重視對“小金庫”的治理工作,自上個(gè)世紀80年代以來(lái),先后在1989年、1995年和2009年開(kāi)展了3次“小金庫”專(zhuān)項治理工作。

　　但很多人仍將整治“小金庫”的行動(dòng)比為希臘神話(huà)中的西緒福斯——被判要將大石推上陡峭的高山,每次他用盡全力,當大石快要到頂時(shí),石頭就會(huì )從其手中滑脫,又得重新推回去,干著(zhù)無(wú)止境的勞動(dòng)。

　　“小金庫治理也是一樣,風(fēng)聲緊了,小金庫活動(dòng)可能會(huì )隱蔽、潛伏；治理勁頭一過(guò),黨政機關(guān)事業(yè)單位‘小金庫’沖動(dòng)和行為就會(huì )死灰復燃、卷土重來(lái)�！睒I(yè)內人士說(shuō)。

　　“‘小金庫’屢禁不止的一個(gè)重要原因是有深厚的‘群眾基礎’。一些單位通過(guò)搞創(chuàng )收,把一部分經(jīng)營(yíng)收入通過(guò)不列入規定賬簿核算的方式留下來(lái),變成集體的‘小金庫’,給職工組織旅游外出、聚餐活動(dòng)等,作為職工福利的來(lái)源。本來(lái)這筆錢(qián)是要上交給財政的,卻被扣留下來(lái)成了集體內部的活動(dòng)經(jīng)費。由于其本身是機關(guān)企事業(yè)單位職工努力積累的血汗錢(qián),又有為集體成員謀利的性質(zhì),所以有深厚的‘群眾基礎’。那些能扣留‘小金庫’的領(lǐng)導往往為本部門(mén)或本單位的員工所稱(chēng)贊和擁護�，F在要取消‘小金庫’,很容易遭到這個(gè)集體組織內部成員本能的反感甚至抵觸,至少,他們不會(huì )很積極地去配合�！敝醒朦h校教授林喆告訴《法制日報》記者�！�

　　盡管如此,有關(guān)部門(mén)仍在為治理“小金庫”做著(zhù)不懈的努力。

　　8月30日,北京市海淀區政府公開(kāi)明確表示,將對舉報有功的單位和個(gè)人,根據查實(shí)的“小金庫”金額給予3%至5%的獎勵,獎金最高額為10萬(wàn)元。

　　對此,林喆指出,舉報“小金庫”很難,除非是“某個(gè)內部成員在創(chuàng )收時(shí)被排斥在外,沒(méi)有分到錢(qián),或者他發(fā)現內部核心成員都分到了,而自己卻被排除在外。通過(guò)一番利弊權衡后,他可能會(huì )去舉報。舉報往往發(fā)生在‘分贓’不均的時(shí)候,所以受益者一般不會(huì )舉報,誰(shuí)也不想當惡人”。

　　面對舉報“小金庫”這樣一種“集體腐敗”,高魏也認為“確實(shí)難度比較大”。

　　“追究‘小金庫’的法律責任理所應當,但小金庫的利益分配過(guò)程等級森嚴,單位‘小金庫’很大程度上是單位所有人的‘小金庫’。所以,追究小金庫的法律責任,就應該參照其利益分配格局,依據權力坐標明確每個(gè)人的相應法律責任�！备呶赫f(shuō)。

　　“應該看到,一方面,‘小金庫’的存在,在某種條件下為‘法人犯罪’如組織行賄提供了一定的物質(zhì)基礎；另一方面在打擊私設‘小金庫’行為的問(wèn)題上,存在著(zhù)國家利益與集體利益、個(gè)人利益之間的沖突。如何協(xié)調三者之間的利益很重要�！绷謫凑f(shuō)�！�

　　應先治法律“疲軟”

　　正是在意識到“小金庫”的“群眾基礎”后,不少業(yè)內人士認為,僅靠單純的打擊或運動(dòng)式的專(zhuān)項整治不能從根本上解決問(wèn)題,要想制止“小金庫”現象,需要建立長(cháng)效機制。

　　此前,中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導小組辦公室負責人曾公開(kāi)表示,防治“小金庫”長(cháng)效機制建設是“小金庫”治理工作的根本任務(wù),將貫穿于“小金庫”治理工作的全過(guò)程,要堅持標本兼治、糾建并舉,邊治理、邊規范、邊完善,積極構建防治“小金庫”長(cháng)效機制,鏟除“小金庫”問(wèn)題滋生蔓延的土壤。

　　業(yè)內人士認為,目前關(guān)于“小金庫”的法律規定比較分散,影響了“小金庫”整治的效果和長(cháng)效機制的建設。

　　據了解,2009年,中央紀委、監察部、財政部、審計署就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在黨政機關(guān)和事業(yè)單位開(kāi)展“小金庫”專(zhuān)項治理工作的實(shí)施辦法》,但關(guān)于“小金庫”一些較為重要的問(wèn)題仍然規定得不明確。

　　一名律師向《法制日報》記者舉例說(shuō),有的小金庫資金是來(lái)源于以假發(fā)票等非法票據騙取資金而設立的,這就違反了現行的稅收征管法以及關(guān)于發(fā)票管理的規定；而虛列支出轉出資金設立的“小金庫”,則違反了會(huì )計法、預算法。因此,法律條文的分散在一定程度上削弱了法律對于“小金庫”的懲治力度。

　　此外,從以往的案例來(lái)看,私設“小金庫”的行為被發(fā)現后一般被當做違紀來(lái)追究,但也有人認為,私設“小金庫”明明是一種不折不扣的腐敗行為,法律上究竟該如何定性也是一大難點(diǎn)。

　　“不能籠統地說(shuō)私設‘小金庫’是違法行為,因為目前我國法律上對此尚無(wú)明文規定。只能說(shuō)它違背了政紀黨紀,是群體組織的‘離軌’行為。因此,以違紀來(lái)追究私設‘小金庫’行為并無(wú)不當。雖然從原則意義上講私設‘小金庫’還不能列入腐敗之列,但它帶有‘白色腐敗’性質(zhì)�！绷謫凑f(shuō)。

　　據介紹,所謂“白色腐敗”,是指無(wú)論是社會(huì )普通成員,還是上層人士,都不積極支持對之懲罰的腐敗行為,如裙帶關(guān)系。

　　“如果是四部門(mén)聯(lián)手禁止‘小金庫’,這就使‘小金庫’行為變成了‘灰色腐敗’,即指對之懲罰雖不受到其他社會(huì )成員支持的腐敗行為,卻為上層人士所擁護,如賭博現象�！绷謫凑f(shuō),“可見(jiàn),國家對‘小金庫’的治理力度在加大。如果下一步在法律上再加以規定,那么私設‘小金庫’就變成了‘黑色腐敗’,即指為社會(huì )大多數成員,包括上層人物,所一致譴責的腐敗行為,如貪污受賄�！�

　　此外,不少業(yè)內人士還指出,現有的法律法規的不健全之處也造成了整治“小金庫”的法律“疲軟”。

　　“比如一些沒(méi)有法律依據的亂收費,到底違反何種法律法規無(wú)法界定,這時(shí)追究相關(guān)責任人的法律責任就很困難,只能進(jìn)行教育,敦促其歸還而已。因此,必須盡快堵住法律方面的漏洞,通過(guò)法律鐵腕根除‘小金庫’�！睒I(yè)內人士說(shuō)。

　　林喆認為,從整治“小金庫”的長(cháng)效機制上來(lái)看,“第一步要在財政收入中加大給各個(gè)單位留存的比重,使后者有能自主使用的經(jīng)費。擴大了資金的留存,地方或部門(mén)就會(huì )有積極性去申報真實(shí)的經(jīng)營(yíng)收入,不再藏著(zhù)掖著(zhù)瞞著(zhù)。財政透明了,就便于大家監督,腐敗就無(wú)處藏身。第二步是稅務(wù)要跟上,讓這部分多留存的收入納稅。一切都變成了‘明’的,大家就會(huì )主動(dòng)申報納稅,國家稅收也就增加了。通過(guò)這樣兩條途徑,‘小金庫’現象就會(huì )慢慢消亡�！北緢笥浾叨艜� 本報實(shí)習生胡月