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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　文／舒泰峰 趙春麗

　　北京市西城區月壇街道社會(huì )路社區居委會(huì )的李振興老人年過(guò)古稀，自從退休后一直在居委會(huì )“打工”，向居民傳達上級文件，在小區打掃衛生，每月的酬勞是50元�！捌鋵�(shí)不給工資我也會(huì )在這幫忙的，我當干部的時(shí)候我們就提倡為人民服務(wù)�！�

　　李振興老人1952年考上了國家公務(wù)員�！澳菚r(shí)候我們叫干部，不叫公務(wù)員�！�

　　李振興18歲就成了“北京市新華書(shū)店”一名令人羨慕的“國家干部”，那時(shí)候的新華書(shū)店是中央直屬單位，歸新聞出版總署管。李振興解釋說(shuō)：“我們當時(shí)像現在考公務(wù)員一樣，也要考試，不過(guò)當時(shí)叫考干部�！�

　　如今，“干部”被納入人力資源管理。根據今年“兩會(huì )”上通過(guò)的國務(wù)院機構改革方案，負責管理800萬(wàn)公務(wù)員的公務(wù)員局組建，隸屬于人力資源和社會(huì )保障部。

　　有評價(jià)稱(chēng)，過(guò)去中國的人力資源管理分為勞動(dòng)和人事兩個(gè)部門(mén)，“勞動(dòng)者帶著(zhù)不同‘身份’，人力資源市場(chǎng)難以統一。這次人力資源和社會(huì )保障部的組建，更加體現公平就業(yè)的取向”。

　　不穩定的人事管理機構

　　正如李振興所說(shuō)，從新中國成立初期到中共十三大召開(kāi)，近40年時(shí)間，我國的公務(wù)員一直叫“干部”。

　　新中國成立之初，在堅持黨管干部的原則下，我國政府系統中一直沒(méi)有統一的人事管理機構，只有政務(wù)院人事局、內務(wù)部干部司、政法委人事局和文教委人事處等幾個(gè)條塊分割的設置，協(xié)助中共中央組織部管理干部。

　　1950年11月，中共中央決定將這幾個(gè)部門(mén)合并，成立中央人民政府人事部；4年后，中央人民政府人事部被撤銷(xiāo)，縮編為國務(wù)院人事局；又過(guò)5年，到1959年，國務(wù)院人事局又被撤銷(xiāo)，僅在內務(wù)部設政府機關(guān)人事局。

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授孫柏瑛向記者介紹說(shuō)：“這一時(shí)期中央人事管理機構變動(dòng)頻繁，內設機構單薄。政府人事部門(mén)和黨的組織部門(mén)的相互關(guān)系和權限劃分沒(méi)有很大的變化�！�

　　從新中國成立初期到“文革”前這段時(shí)間，雖然人事管理機構不穩定，但是新型的干部管理體制的基本框架已經(jīng)確立。逐步加強了黨中央各級干部的管理，建立了從中央到地方的各級人事管理機構和一套比較完整的人事法規和制度。

　　李振興剛開(kāi)始工作時(shí)，掙的是“折實(shí)單位”，就是當時(shí)在大部分國家機關(guān)干部中實(shí)行的供給制和包干制(把伙食、服裝等折成米或錢(qián)包干供給)。1956年工資改革，統一實(shí)行職務(wù)等級工資制，實(shí)行直接統一按貨幣規定工資標準的制度。那時(shí)候李振興已經(jīng)成了“門(mén)市部主任”，工資是62元�！爱敃r(shí)可以養活一家三代人了�！边@一工資制度維持了20多年。

　　“文革”時(shí)期，從中央到地方的各級人事管理機構全部被撤銷(xiāo)。新中國的干部人事工作也遭到了嚴重的破壞和損失，人事工作陷于癱瘓。大批管理和技術(shù)骨干都被下放，長(cháng)期從事體力勞動(dòng)，接受貧下中農再教育。

　　據《當代中國的人事管理》一書(shū)介紹，1969年12月，中共中央將原各部政府機關(guān)人事局的全部業(yè)務(wù)轉由中共中央組織部辦理。1972年以后，各地開(kāi)始陸續恢復人事管理機構。1978年3月，國務(wù)院批準成立民政部人事局。

　　“1978年改革之前，國家人事部不穩定，人事管理一直是雙重管理，干部人事管理的主管單位主要還是在各個(gè)層級黨委領(lǐng)導下的組織部門(mén)，從高到低都是黨委負責，人事部的權限不大，一直沒(méi)有一個(gè)獨立的管理功能�！睂O柏瑛介紹說(shuō)。

　　100個(gè)干部中專(zhuān)以上文憑不到5個(gè)

　　中共十一屆三中全會(huì )以后，我國的工作重點(diǎn)轉移到以經(jīng)濟建設為中心上來(lái)，全面推行了經(jīng)濟體制改革和行政體制改革，舊的干部人事制度的弊端也日益顯露，改革已勢在必行。

　　但是1978年到1982年期間的改革，一直沒(méi)有把人事制度改革作為一種制度性安排，只是希望能夠改變干部的構成。

　　據孫柏瑛介紹，“當時(shí)干部的年齡非常老化，這個(gè)數字是很恐怖的。1978年到1979年間，當時(shí)3600萬(wàn)名國家干部，中專(zhuān)、大專(zhuān)、大本學(xué)歷的年輕人占3.6%，不超過(guò)5%，100個(gè)干部中只有不到5個(gè)是中專(zhuān)以上文憑，其他基本上只是接受過(guò)干部工農速成班、脫盲班等教育�！�

　　據李振興回憶，“我僅在職工業(yè)余學(xué)校學(xué)習過(guò)初中文化，當時(shí)我45歲，我的同事基本在我這個(gè)年齡以上，雖然也招了一批年輕人，但還是很少�！�

　　1978年改革開(kāi)放，一些事業(yè)單位的工資待遇也做了調整，實(shí)行“事業(yè)單位，企業(yè)管理”，李振興的工資已經(jīng)跟經(jīng)濟效益掛鉤了，除了69元的基本工資(1978年漲了一級工資，一級工資是7元錢(qián))之外還有獎金，獎金最多的時(shí)候一個(gè)月可以拿200多元。

　　1980年鄧小平有一篇非常重要的文章《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》，文中第一次提出了我國的人事工作有些機構存在人浮于事、效率低下的問(wèn)題。鄧小平提出要改變干部人事制度的結構，要實(shí)現干部隊伍的“革命化、年輕化、知識化、專(zhuān)業(yè)化”，廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導職務(wù)終身制，設定退休年限，強制實(shí)施。

　　1982年政府機構改革中，將國家人事局與國家勞動(dòng)總局、國務(wù)院科技干部局、國家機構編制委員會(huì )合并，成立了勞動(dòng)人事部。

　　“1984年11月，《干部管理條例》第十一稿開(kāi)始就出現了一個(gè)比較新的概念，就是國家公務(wù)員制度，也就是我們現在看到的雛形。實(shí)際上公布的時(shí)間是1987年十三大，十三大提出了我們要對公務(wù)員的政績(jì)觀(guān)業(yè)務(wù)觀(guān)進(jìn)行分割，要建立國家的公務(wù)員管理體制�！睂O柏瑛向記者介紹說(shuō)。

　　“1988年把勞動(dòng)人事部分開(kāi)，專(zhuān)門(mén)成立人事部，人事部的一個(gè)重要職責就是推行公務(wù)員制度，也是管理公務(wù)員的主要機構�！� 中國政法大學(xué)政治與管理學(xué)院教授劉俊生介紹。

　　這段時(shí)間干部制度不斷完善，1985年，國家建立了以職務(wù)工資為主的結構工資制。當時(shí)國家機關(guān)、行政事業(yè)單位按照不同職務(wù)，將工資分為基礎工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎勵工資四個(gè)部分�！爱敃r(shí)各個(gè)單位的工資要統一，高的要降低，少的要增加�！崩钫衽d說(shuō)。

　　實(shí)際上，從1980年開(kāi)始，我國就為建立國家公務(wù)員制度開(kāi)展了大量的理論探討和法規準備工作。在對干部人事制度進(jìn)行深刻反思和系統總結的基礎上，將現有國家干部隊伍分解為中共各級組織的領(lǐng)導人員和工作人員，國家行政機關(guān)的領(lǐng)導人員和工作人員，國家權力機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的領(lǐng)導人員和工作人員，群眾團體的領(lǐng)導人員和工作人員，企事業(yè)單位的管理人員等。

　　中國政法大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)薛剛凌向記者介紹說(shuō)，1984年有關(guān)部門(mén)起草《國家工作人員法》，1985年改為《國家行政機關(guān)工作人員條例》，1986年改為《國家公務(wù)員暫行條例》。

　　在進(jìn)行理論探討和法規準備的同時(shí)，積極穩妥、從點(diǎn)到面地推行國家公務(wù)員的試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)理論和實(shí)踐的長(cháng)期準備，全面推行國家公務(wù)員制度的時(shí)機逐漸成熟。

　　從國家主席到普通辦事員都納入公務(wù)員體系

　　1993年10月1日，《國家公務(wù)員暫行條例》正式頒布，標志著(zhù)我國公務(wù)員制度的誕生。此后，全國各地自上而下逐步開(kāi)始建立和推行國家公務(wù)員制度。

　　“爭取用三年或更多一點(diǎn)時(shí)間，在全國范圍內基本建立起國家公務(wù)員制度，然后再逐步加以完善�！碑敃r(shí)國務(wù)院這樣提出。

　　按照中央部署，各級組織人事部門(mén)秉承“整體推進(jìn)，突出重點(diǎn)，分步到位”的思路，從1994年重點(diǎn)抓考錄制度的建立實(shí)施、嚴把公務(wù)員隊伍“進(jìn)口”開(kāi)始，一年一個(gè)重點(diǎn)，公務(wù)員制度建設穩步推進(jìn)：凡進(jìn)必考機制基本建立；激勵機制開(kāi)始運行；獎勵制度發(fā)揮有效作用；競爭上崗制度逐步推開(kāi)；輪崗、回避初見(jiàn)成效；“出口”初步暢通；培訓開(kāi)始步入軌道；廉政約束機制發(fā)揮作用；公務(wù)員權利有了保障。

　　1993年以后，以《國家公務(wù)員暫行條例》為主，與之配套的幾十個(gè)單項法規和實(shí)施細則相繼頒布，涉及公務(wù)員錄用、考核、獎懲、職務(wù)任免等多個(gè)方面。

　　“如果按制度建設來(lái)分階段的話(huà)，1993年的《暫行條例》和2005年的《公務(wù)員法》是進(jìn)入公務(wù)員體制以后兩個(gè)重要的分界點(diǎn)�！眲⒖∩�說(shuō)，“《公務(wù)員法》中公務(wù)員的范圍進(jìn)一步擴大，黨政機關(guān)、政協(xié)、政黨都進(jìn)入到公務(wù)員的系統當中了�！�

　　國家行政學(xué)院教授應松年認為,《公務(wù)員法》的頒布，使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性飛躍�！啊豆珓�(wù)員法》可以說(shuō)是公務(wù)員管理的‘憲法’�！�

　　自2006年元旦開(kāi)始執行的這部法律中，把公務(wù)員分成三大類(lèi)：綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執法類(lèi)。兩大層次：領(lǐng)導職務(wù)和非領(lǐng)導職務(wù)。領(lǐng)導職務(wù)分為十個(gè)檔次，非領(lǐng)導職務(wù)分為八個(gè)檔次。

　　“可以說(shuō)，上至國家主席、國務(wù)院總理，下至普通辦事員全部包括在公務(wù)員的范圍內�！眳⑴c草案起草的國家行政學(xué)院宋世明教授認為。

　　800萬(wàn)公務(wù)員隊伍的專(zhuān)業(yè)化管理

　　新組建的國家公務(wù)員局，除了已任命的主要領(lǐng)導外，其他人員及機構的設置情況目前尚不清楚，但其神秘的面紗正在逐漸揭開(kāi)。

　　“更好地通過(guò)制度建設來(lái)促進(jìn)公務(wù)員隊伍的建設”——人力資源和社會(huì )保障部部長(cháng)兼國家公務(wù)員局局長(cháng)尹蔚民，這樣向媒體闡述建立國家公務(wù)員局的宗旨。

　　人力資源和社會(huì )保障部副部長(cháng)兼國家公務(wù)員局黨組書(shū)記、副局長(cháng)楊士秋介紹說(shuō)，國家公務(wù)員局將于今年上半年組建完畢，首先要確定三定(定職能、定機構、定編制)方案，之后報國務(wù)院審批，然后人員到位�！斑@將是一個(gè)部委管理的國家局�！�

　　劉俊生分析說(shuō)：“公務(wù)員局的構成，應該是一個(gè)副部級的直屬局，局長(cháng)將來(lái)也有可能是副部長(cháng)，原來(lái)人事部下面有20個(gè)司(局)，其中七八個(gè)都是管理公務(wù)員事務(wù)的，未來(lái)可能都將劃在公務(wù)員局旗下�！�

　　公務(wù)員局的主要管理職能應當包括公務(wù)員的錄用、考核、職務(wù)任免與升降、獎懲、培訓、交流與回避、工資保險福利、辭職辭退、退休、申訴控告、聘任管理等�！肮珓�(wù)員局的主要構成也應當是根據以上各個(gè)環(huán)節成立的相應的司局部門(mén)�！眲⒖∩�說(shuō)。

　　公務(wù)員局和原人事部最重要的區別就是，原人事部當時(shí)管的是三支干部隊伍：公務(wù)員、事業(yè)單位干部和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員，現在這個(gè)局只管公務(wù)員，“就是干干凈凈、純純粹粹地管公務(wù)員的事務(wù)，就管這800萬(wàn)公務(wù)員隊伍，更專(zhuān)業(yè)化了�！� 劉俊生說(shuō)。

　　孫柏瑛認為，成立公務(wù)員局，并且放在人力資源和社會(huì )保障部這樣一個(gè)部委里，主要有兩方面的好處：其一，成為局以后，主理公務(wù)員事務(wù)，職能更加清晰和收縮了；其二，可以把勞動(dòng)和公務(wù)員在人力資源這一塊建立一個(gè)總體性的規劃部門(mén)，統一勞動(dòng)力市場(chǎng)，對中國需要什么樣的人才，需要什么級別的人才，什么結構的人才，做一些非常精確的統計，“實(shí)際上體現出人力資源管理越來(lái)越向戰略規劃調整”。

　　據孫柏瑛介紹，中國人力資源有一個(gè)非常重要的問(wèn)題，就是供給很多，但國家到底需求什么樣的人力資源并沒(méi)有一個(gè)統一的部門(mén)去規劃，比如目前高校不停地培養大學(xué)生，社會(huì )究竟有什么需要？國家整體的人才需求模塊到底是什么樣的？“我們一直缺乏對中國人力資源的一個(gè)總體布局和規劃”。

　　專(zhuān)家指出，公務(wù)員局將公務(wù)員獨立出來(lái)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管理，遵循了分類(lèi)管理的原則，管理將更為科學(xué)。

　　(摘自《瞭望東方周刊》)