發(fā)表評論 自律與監管并重
美國是一個(gè)慈善事業(yè)十分發(fā)達的國家，美國人也樂(lè )于捐獻善款。據不完全統計，美國現有大小慈善機構約140萬(wàn)個(gè)，總資產(chǎn)占美國經(jīng)濟的5%。僅2006年，美國的慈善捐款總額就達2600億美元。如此巨額的資產(chǎn)，如此眾多的機構，使得對善款使用的監督至關(guān)重要。在總結多年經(jīng)驗教訓的基礎上，美國已逐步形成了一套機構自律和政府監管并重的機制。
機構自律來(lái)自幾個(gè)方面，一是采用公司化運營(yíng)模式，美國慈善機構決策權在董事會(huì )，其成員必須把機構利益置于個(gè)人利益之上，不可犧牲機構利益從事為個(gè)人謀利的活動(dòng)。否則輕則免職，重則受到法庭審判。
1992年，美國爆出了轟動(dòng)一時(shí)的聯(lián)合勸募會(huì )總裁阿爾莫尼挪用捐款、以權謀私的案件，這是美國慈善機構管理者的經(jīng)典反面教材。身為美國最著(zhù)名慈善機構之一的管理者的阿爾莫尼不僅挪用總額達60萬(wàn)美元的善款用于個(gè)人度假、買(mǎi)房產(chǎn)和包養情人，而且還通過(guò)操縱董事會(huì )成立皮包公司，安排自己的兒子和朋友占據要職，發(fā)給高薪。由于違反了作為公司董事的基本操守，他最后被判處7年徒刑。
此外，在自律觀(guān)念得到普遍認同的美國社會(huì )，內部監管作為自律的一種形式為各類(lèi)慈善基金會(huì )所采納。它們都建立了約束本組織和成員的較完善的標準、規則等。尤其是自主的申請、撥付及運營(yíng)費用的預算、核銷(xiāo)等都有一套嚴格的程序。任何一個(gè)公民都可以去慈善機構查閱賬目。
美國慈善機構自律的另一個(gè)方面來(lái)自行業(yè)自律。美國慈善機構每年進(jìn)行行業(yè)評級，按信譽(yù)等級由高到低分為4星到無(wú)星，同時(shí)提供各個(gè)標準下的前十名排行榜，其中不少是負面排行榜，比如籌款回扣率排行，財務(wù)危機排行，劣等機構首席執行官薪水排行，贈款囤積花不出去排行。還有一些專(zhuān)業(yè)網(wǎng)站，供捐助人隨意調閱各慈善機構的評級、資質(zhì)的詳細情況。
第三個(gè)方面是公共監督。這使得美國慈善行業(yè)始終有一種危機感和緊迫感，盡力保持透明度。盡管比起美國企業(yè)而言，慈善機構的貪污現象并不多見(jiàn)，但一旦丑聞發(fā)生，就會(huì )引起媒體的高度關(guān)注，其影響也十分深遠，這無(wú)形中也給所有慈善機構增加了自律壓力。
聯(lián)合勸募會(huì )加州某分會(huì )首席執行官麥卡錫說(shuō)，直到今天，美國人還記得阿爾莫尼事件，甚至還記得美國紅十字會(huì )在二戰中向民眾提供有償食物的不良記錄。他說(shuō)，因為善款是百姓自己捐助的錢(qián)，因此任何濫用善款的行為都會(huì )始終釘在“恥辱柱”上，相關(guān)當事人從此再難翻身。
美國政府對慈善機構善款使用的監督分為法律和行政兩種手段，以及聯(lián)邦和地方兩個(gè)層面。在法律上，美國有稅務(wù)法和《模范非營(yíng)利組織法案》約束慈善機構的行為。
在行政上，聯(lián)邦政府的國內稅收署是實(shí)際上的慈善機構主管部門(mén)。根據國會(huì )2 00 0年通過(guò)的國內稅務(wù)法第61 0 4款，包括慈善機構在內的所有組織每年都必須向國內稅務(wù)署上報年度財務(wù)報表，稱(chēng)為990表。
990表要求提供的信息十分詳細，包括慈善機構前5名收入最高的成員名單，前5名報酬最高的合同商名單，以及籌款所需花費。更重要的是，該表還要求提供與所有董事會(huì )成員有關(guān)的金融交易記錄。如果這些交易有問(wèn)題，相關(guān)董事可能會(huì )被課以高額稅收，慈善機構也可能失去免稅資格。
在地方層面上，美國絕大多數州都規定慈善機構必須向州總檢察長(cháng)提交年度報告，包括機構現狀和人員變動(dòng)等情況�？倷z察長(cháng)還可以代表公眾對觸犯公共利益的慈善機構提起公訴。
在這方面比較突出的例子是加利福尼亞州。2007年7月，該州總檢察長(cháng)布朗對加州慈善機構“諾亞的心愿”進(jìn)行了嚴厲查處。據媒體報道，在2005年卡特里娜颶風(fēng)災害后，“諾亞的心愿”以救災名義籌得善款800萬(wàn)美元，但只將其中140萬(wàn)美元用于救災。布朗在查明情況屬實(shí)后，將該組織賬戶(hù)上所余400多萬(wàn)美元全部沒(méi)收，由州政府負責將其用于救災，并禁止其總裁5年內擔任任何一家慈善機構的領(lǐng)導人，還要求其董事會(huì )成員接受管理方面的培訓。 (楊晴川)
獨立機構嚴審查
德國是捐助大國。據粗略統計，德國企業(yè)、團體和個(gè)人每年捐款總額在30億歐元到50億歐元之間。鑒于捐款數額巨大且個(gè)人捐款占多數，德國有兩家機構負責監督公開(kāi)募捐的社會(huì )福利組織和慈善組織對善款的使用情況。這兩家機構分別是德國社會(huì )福利問(wèn)題中央研究所(DZI)和德國天主教聯(lián)盟(DEA)。其中德國社會(huì )福利問(wèn)題中央研究所創(chuàng )立于1893年，法律形式為“民法基金會(huì )”，是專(zhuān)門(mén)監督在德國募捐的非政府組織對善款使用情況的獨立機構。
有必要說(shuō)明的是，上述兩家機構對開(kāi)展募捐活動(dòng)的組織的監督并不具有法律強制性，而是建立在自身“公信力”的基礎上———它們向通過(guò)其審查的社會(huì )福利組織和慈善組織頒發(fā)“捐助徽章”，由此認證這些組織具備募捐資質(zhì)。由于公眾認可這兩家機構的權威性，所以獲得其“捐助徽章”的組織比未獲認證的組織更受公眾信賴(lài)，自然也更容易得到捐款。這種無(wú)形的壓力促使開(kāi)展募捐活動(dòng)的組織甘心接受上述兩家機構的審查。
目前包括德國紅十字會(huì )在內的2 0 0多家在德國募捐的社會(huì )福利組織和慈善組織持有德國社會(huì )福利問(wèn)題中央研究所頒發(fā)的“捐助徽章”。研究所將其“捐助徽章”的授權使用期限定為一年。這意味著(zhù)，若想保留“捐助徽章”，開(kāi)展募捐活動(dòng)的組織就必須每年提出申請，每年接受一次審查。
德國社會(huì )福利問(wèn)題中央研究所正是通過(guò)這種頒發(fā)“捐助徽章”的形式定期審查有關(guān)組織對善款的使用是否符合節約和有據可查的原則的。按規定，申請“捐助徽章”使用權的組織須將年度財務(wù)報告及相關(guān)材料送交DZI審查。但在具體操作中，DZI采取抓大放小的原則，主要關(guān)注年度募捐額超過(guò)25萬(wàn)歐元的組織，規定這些組織必須聘請公共會(huì )計師查賬，然后將審計報告和賬目一并呈送該研究所審查。
這種審查相當嚴格。DZI負責人布克哈德·威爾克不久前對德國媒體透露，首次申請“捐助徽章”的失敗率在30%左右。若在審查中發(fā)現違規問(wèn)題，DZI會(huì )毫不手軟地收回相關(guān)組織對其“捐助徽章”的使用權。
今年2月，聯(lián)合國兒童基金會(huì )德國委員會(huì )就受到了這種懲罰。DZI在審查中發(fā)現，聯(lián)合國兒童基金會(huì )德國委員會(huì )自2005年起一直向募捐廣告商支付回扣，并在接受年度審查時(shí)隱瞞這一情況。此外，該研究所還認定聯(lián)合國兒童基金會(huì )德國委員會(huì )對善款的使用違背了“經(jīng)濟、節約”的原則，因此收回了該委員會(huì )自1995年一直持有的“捐助徽章”，并在“收回聲明”中敦促該辦事處“大力改善管理、領(lǐng)導和監督機制”。對此，聯(lián)合國兒童基金會(huì )德國委員會(huì )代理主席萊因哈德承認，失去“捐助徽章”是個(gè)重大打擊，并承諾“全力改革工作和體制”。此前，該委員會(huì )的主席和經(jīng)營(yíng)主管都因受到外界指責而引咎辭職。
需要指出的是，DZI并非免費頒發(fā)“捐助徽章”。該研究所規定，首次申請“捐助徽章”的組織至少須繳納1500歐元的申請費，以后每年重新申請的費用即核查費，為500歐元“基礎費”加上年度募捐總額的0.035%；但年度募捐總額不足5萬(wàn)歐元的組織每年只需繳納500歐元“基礎費”；年度核查費最高不超過(guò)1萬(wàn)歐元。從上述規定可以看出，對規模較小的慈善組織來(lái)說(shuō)，申請“捐助徽章”反而帶來(lái)了額外的經(jīng)濟負擔。這道“費用門(mén)檻”使研究所得以集中精力監督運作大筆善款的組織。
德國社會(huì )福利問(wèn)題中央研究所還有一個(gè)重要特點(diǎn)，那就是它直接面向有捐助意向的民眾，為其提供咨詢(xún)。目前該研究所網(wǎng)站的首頁(yè)上分別列出了向中國和緬甸災民捐款的信息。記者看到，研究所在網(wǎng)上公布了德國6家經(jīng)過(guò)其認證、有資格為四川地震募捐機構的聯(lián)系方式。 (王勍)
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