“我們希望在15年之內把全國的大江大河流域的洪水風(fēng)險圖都做出來(lái)，我們也希望各地方能把轄區內的洪水風(fēng)險圖做出來(lái)�！�

　　文/《瞭望》新聞周刊記者孫英蘭

　　“今年入汛以來(lái)的連續暴雨導致我國很多地方出現洪澇災害，是近10年來(lái)最嚴重的水災。至今，水災造成的直接經(jīng)濟損失已達2000多億元，死亡和失蹤人數超過(guò)2000人，這也是10年來(lái)最多的�！敝袊�水利水電科學(xué)研究院防洪抗旱減災研究所副所長(cháng)、教授級高級工程師向立云在接受《瞭望》新聞周刊采訪(fǎng)時(shí)表示。

　　據國家防總辦公室副主任、新聞發(fā)言人束慶鵬8月4日透露，今年以來(lái)，我國已有28個(gè)省(自治區、直轄市)遭受洪澇災害，農作物受災9721千公頃，受災人口1.4億人，因災死亡1072人，失蹤619人，倒塌房屋110萬(wàn)間，直接經(jīng)濟損失約2096億元。水利工程水毀損失已達400多億元，較常年多3倍。

　　束慶鵬還表示，今年洪災范圍很廣。長(cháng)江、淮河、黃河、遼河、松花江、海河等7大流域都不同程度地發(fā)生了洪澇災害�！暗珡目傮w上看，今年我國的大江大河沒(méi)有出現像1998年那樣大的洪水，松花江流域也是局部的洪水，不過(guò)今年泥石流、山洪分布廣泛、災害突出，比往年嚴重，如舟曲等地發(fā)生的特大泥石流災害，近年少見(jiàn)�！�

　　對城鎮化建設的忠告

　　長(cháng)期從事防洪減災問(wèn)題研究的向立云分析認為，改革開(kāi)放以來(lái)，從已公布的統計數據看，1991年華東太湖、淮河流域的洪水和1998年的洪澇災害都是比較嚴重的，今年與1998年的損失相當。從長(cháng)遠看，洪災有兩個(gè)特點(diǎn)：一是隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，災害造成的經(jīng)濟損失有逐漸增長(cháng)的趨勢，尤其是在我國經(jīng)濟快速增長(cháng)階段，但經(jīng)濟損失的相對值，即災害損失占GDP的比值是逐年下降的，也就是說(shuō)，我們的經(jīng)濟總量在不斷增加，災害損失雖然有所增加，但比國內生產(chǎn)總值的增長(cháng)率低。二是隨著(zhù)經(jīng)濟實(shí)力、救援能力和防疫能力的提高，人員死亡總的來(lái)說(shuō)也呈下降趨勢。

　　“舟曲發(fā)生的特大山洪泥石流災害，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，有很多方面值得我們反思�！毕蛄⒃聘嬖V本刊記者，類(lèi)似舟曲這樣的地方，年降雨量通常只有200～300毫米，“當時(shí)40分鐘降雨量就達90毫米，這雖然是一種極端事件，但如果監測、預報、預警做得好，則有可能減少人員傷亡，因為從降雨發(fā)生到山洪泥石流形成總有一個(gè)時(shí)間差，可以實(shí)施應急轉移和逃生。另外，我國許多地方，歷史上也曾發(fā)生過(guò)類(lèi)似的地質(zhì)災害。因此，在城鎮化發(fā)展規劃中，應當對可能發(fā)生的山洪地質(zhì)災害有充分的估計，畢竟天有不測風(fēng)云，所以在城鎮選址、建筑物設計建筑時(shí)就要有所考慮，只有防患于未然，才不至于釀成慘禍�！�

　　對于目前全國各地快速發(fā)展的城鎮化建設，向立云提出忠告，“現在縣城、鄉鎮的人口聚集很快，城鎮規模越來(lái)越大，如何合理利用土地、如何規避風(fēng)險、避免安全隱患(包括自然災害和事故等)值得各級政府高度重視�！斗篮榉ā分袑τ行﹨^域的建設項目是有要求的，比如洪水對項目本身的影響和項目對防洪的影響，要求做雙向的評估，在經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中是否各地都能真正落實(shí)，還有待核實(shí)�！�

　　水利工程不能一勞永逸

　　一輩子與水利工程打交道的“兩院”院士潘家錚告訴本刊記者，建設水利工程主要有兩個(gè)目的，一是興利，一是除害。不過(guò)，目前的現狀是旱災和洪災并存，前者往往更多見(jiàn)、更嚴重。因此，“對于水利工程而言，現在一個(gè)很重要的任務(wù)就是‘雨洪利用’，將‘洪水資源化’�！�

　　有水利專(zhuān)家指出，新中國成立初期，我國只有4萬(wàn)公里的堤防，1950年代開(kāi)始，各地曾大力興修水利，更多的是從“利”的角度考慮。經(jīng)過(guò)60年的建設，目前我國已有8萬(wàn)多座水庫，27萬(wàn)公里的堤防，有98處蓄洪區，蓄洪總量達1000億立方米，淮河、海河還人工開(kāi)挖了多處分洪道，恢復洪水的入海(江)能力，水利工程興利除害等綜合功能得到了充分發(fā)揮。目前，我國的七大流域及閩江、錢(qián)塘江等流域都有能力防御比較大的洪水。但山區、山洪多發(fā)區和中小河流包括一些大江大河的支流，其防洪標準不高，防洪能力比較薄弱，但又很難提高。

　　向立云認為這主要有兩大原因：一是山區丘陵地區的中小河流保護面積小，洪水漲落幅度大，要達到較高的防洪標準，需要大量的投入，從經(jīng)濟效益上看，可能不合理；其次，即使經(jīng)濟上可行，有些地方河流保護面擴大后，形成“洪水歸槽”，將更多的洪水輸送到下游，造成下游防洪標準相對降低，防洪壓力增大。因此，“山區及中小河流的治理，應放在流域防洪的整體考慮中，權衡利弊，合理安排。但是要想通過(guò)修建水利工程徹底消除水患是不現實(shí)的�！�

　　據向立云介紹，2003年水利部提出了由控制洪水向管理洪水轉變的治水思路，以投入效益最大化、全社會(huì )福利最大化為原則采取綜合措施治理洪水。

　　潘家錚認為，“洪災是由于非常不利的氣象條件造成的巨大自然災害。一個(gè)流域、一個(gè)地區在兩三天的時(shí)間內把全年的雨量都傾瀉下來(lái)，必然造成災害。應該承認，目前人們對重大自然災害，比如特大地震、極端氣候變化等還不能作出正確和長(cháng)期的預測預報，更不要說(shuō)進(jìn)行控制了�！�

　　基于此種原因，他認為，雖然水利工程能對防洪減災發(fā)揮重大作用，通過(guò)修建江河大堤、水庫和分洪區，科學(xué)地泄、攔、分，可以將洪災損失減到最低程度，但不可能完全消除災害。如果違反客觀(guān)規律辦事，甚至會(huì )加劇災害。但對水庫進(jìn)行科學(xué)、優(yōu)化的調度，變洪水為資源還是可行的，“當然這有個(gè)前提：防洪是第一位的”。

　　國家開(kāi)始研究“洪水資源化”

　　曾擔任三峽工程論證領(lǐng)導小組副組長(cháng)兼技術(shù)總負責人的潘家錚以三峽工程為例說(shuō)，“三峽水庫的正常蓄水位為175米，而其防洪限制水位則是145米，也就是說(shuō)，它有221億立方米的容量是防洪庫容。在洪水到來(lái)時(shí)，水庫就會(huì )利用這部分庫容攔蓄洪水，并盡可能將之留到洪水過(guò)后加以利用�！�

　　據長(cháng)江防總介紹，正是通過(guò)三峽工程的調蓄削減，才使長(cháng)江中下游河段，特別是沙市和武漢河段未超過(guò)警戒水位，避免了10萬(wàn)人上堤巡堤查險，僅此一項就能減少上千萬(wàn)元防汛經(jīng)費的消耗。

　　“這次千里荊江能安全無(wú)恙，確實(shí)是因為三峽工程發(fā)揮了理想的防洪作用。其實(shí)，在汛期，許多水利樞紐既要騰空水庫，準備應付可能到來(lái)的特大洪水，又想多蓄一點(diǎn)水供枯水期用，由此形成了尖銳矛盾�！迸思义P強調道，解決這一矛盾的關(guān)鍵，就是要提高對氣象和水情的預測預報精度，延長(cháng)預報期，進(jìn)行優(yōu)化調度，包括水庫群的聯(lián)合調度，使其在滿(mǎn)足防洪要求的前提下，兼顧枯水期的需水問(wèn)題，變水害為“水利”。

　　向立云告訴本刊記者，國家已經(jīng)開(kāi)始研究“洪水資源化”問(wèn)題，國內很多地方在進(jìn)行相關(guān)方面的研究和試點(diǎn)。目前，全國有許多水庫正進(jìn)行汛限水位動(dòng)態(tài)控制試點(diǎn)，利用洪水資源，效果很好。但前提是要做好洪水預報和工程調度，并且在洪水來(lái)臨時(shí)保證工程的安全。像北方地區可以在汛期有意識地利用田間、蓄滯洪區、濕地和河道蓄滯洪水把洪水轉化為地下水。但是由于土地承包到個(gè)人，蓄滯洪區的土地也分到了每家每戶(hù)，這種方式有局限性。目前只有濕地、公地可以做�！爱斎�，在蓄滯洪區已經(jīng)啟用的情況下，可以讓洪水多蓄一段時(shí)間，將更多的洪水滲入地下。這其中涉及到蓄洪區的管理問(wèn)題�！�

　　地質(zhì)災害高風(fēng)險區移民是趨勢

　　據了解，今年因洪災引起的主要災害大多發(fā)生在中小河流；與此相對應，因災死亡的人數有70%～80%也都在中小河流。

　　“相對于大江大河，山區、中小河流的防洪標準確實(shí)比較低，但要讓所有中小河流的防洪標準都向大江大河的防洪標準看齊，也是不現實(shí)、不科學(xué)的�！毕蛄⒃普J為，“山洪地質(zhì)災害高風(fēng)險區、偏遠山區的移民是一種趨勢�！�

　　向立云分析說(shuō)，“一方面，移民要建立在自愿的基礎上、建立在國家總體發(fā)展趨勢的基礎上、建立在城鎮化發(fā)展基礎上。同時(shí)要對一些特殊地區有一些政策扶持或鼓勵、傾斜政策，長(cháng)期堅持、循序漸進(jìn)�！�

　　他告訴本刊記者，1998年洪水之后，國家出臺了災后重建的“32字方針”，其中就包括“移民建鎮”，但實(shí)際上移民并未脫離對土地的依賴(lài)，成為城鎮居民�！捌鋵�(shí)，現在有很多人從農村來(lái)到城市并有在城市謀生立足的能力和手段，就是因為戶(hù)籍問(wèn)題而解決不了升學(xué)、就醫等問(wèn)題，這就需要從政策上入手。另一方面，一些地方的承載能力確實(shí)有限，不適宜過(guò)多人口居住，高風(fēng)險區、高邊坡區不適宜人口居住就應該考慮移民，這還僅僅是從防洪減災方面考慮，有些地方還應該考慮生態(tài)、環(huán)境的承載力。因為我們最終的目的是要實(shí)現全面小康，從這個(gè)角度講，政府還有很多工作要做�！�

　　向立云強調，科學(xué)、合理的發(fā)展是最重要的�！皣�家正在做主體功能區規劃，我覺(jué)得，開(kāi)展洪水風(fēng)險區劃同樣必要”。他介紹說(shuō)，根據洪水的風(fēng)險情況對土地進(jìn)行分區，這是一種比較好的防洪措施。洪水風(fēng)險區劃通常將洪水風(fēng)險區劃分為禁止開(kāi)發(fā)區、限制開(kāi)發(fā)區和一般開(kāi)發(fā)區，以此引導洪水風(fēng)險區土地的合理利用，減輕或避免不必要的損失，是一種非常重要的、防洪的非工程措施。

　　向立云透露，目前水利部正在開(kāi)展《全國洪水風(fēng)險圖》編制工作，主要是針對各地洪水風(fēng)險程度進(jìn)行分析，若能在此基礎上通過(guò)一定的程序對社會(huì )公示，則可引導洪水風(fēng)險區域在建設和開(kāi)發(fā)過(guò)程中，科學(xué)使用土地，有效規避風(fēng)險。另外，它也是區域規劃的基礎，對未來(lái)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展具有重要的參考作用。

　　“這項工作是2007年底由水利部正式立項的，”向立云說(shuō)，“今年底第一期工作將結束。我們希望在15年之內把全國的大江大河流域的洪水風(fēng)險圖都做出來(lái)，我們也希望各地方能把轄區內的洪水風(fēng)險圖做出來(lái)。做出來(lái)之后，就可以以此為依據劃分各地的風(fēng)險等級，通過(guò)風(fēng)險區劃來(lái)管理人們的開(kāi)發(fā)行為。這項工作完成后，國家防洪和減災的能力將大大提升�！薄�