［編者按］準確地判斷和把握我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與改革的進(jìn)程，及其可能的發(fā)展趨向，為國家宏觀(guān)決策提供必要的理論依據，始終是中國經(jīng)濟學(xué)界最重要的任務(wù)。在十七屆五中全會(huì )即將召開(kāi)之際，面對“十二五”的到來(lái)，為更好地把握未來(lái)，需要對包括“十一五”在內的迄今為止的經(jīng)濟發(fā)展和改革進(jìn)程，做出分析和判斷，探討我國在“十二五”期間，需要著(zhù)力關(guān)注和解決的問(wèn)題。人民網(wǎng)邀請中央黨校經(jīng)濟學(xué)部政治經(jīng)濟學(xué)教研室的教授們，就“十二五”規劃可能涉及的相關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題，如，經(jīng)濟體制改革的方向、農民工市民化的出路、縮小收入分配差距、推進(jìn)工業(yè)化面臨的挑戰，轉變發(fā)展方式、區域協(xié)調發(fā)展等專(zhuān)題，談?wù)勊麄兊目捶�，以供讀者參考。

　　目前，我國在城鄉兩棲流動(dòng)的農民工大約1.3-1.5億人，正處在代際交替的過(guò)程中，第一代農民工由于年齡、知識、家庭等原因，逐漸開(kāi)始離城返鄉，第二代農民工成為主力軍�！笆�二五”時(shí)期，如何使兩代農民工能夠進(jìn)的來(lái)，留得住，使他們成為市民，是我國城鎮化進(jìn)程中，面臨的一個(gè)具有“中國特色”的難題。

　　一、影響農民工市民化的障礙

　　(一)巨額成本，是影響農民工市民化的最大障礙

　　據有關(guān)研究測算，每轉變一個(gè)農民成為城市市民需要支付成本約為2.5萬(wàn)元，那么，以2億農民工及家屬來(lái)計算，至少需要支付5萬(wàn)億元。如果新增一個(gè)城市人口，小城鎮2萬(wàn)元，中等城市需要3萬(wàn)元，大城市6萬(wàn)元，特大城市需要10萬(wàn)元，按照農民工60%在地級市以上的大中城市務(wù)工計算，把2億農民工及家屬市民化最低也需要10萬(wàn)億元。 這還是指城市基礎建設及住房建設方面的投資，如果加上農民工的培訓、納入社會(huì )保障體系等投入，保守地估算也會(huì )超過(guò)10萬(wàn)億元，約占2009年GDP的30%左右。很顯然，在一定時(shí)期內，要承擔如此巨額的經(jīng)濟成本，超出社會(huì )承載能力，是有很大難度的。

　　(二)能力不足，是影響農民工市民化的重要障礙

　　農民工市民化的能力是指農民工可以獲得在城市中足以安家和維持生活需要的收入。農民工由于素質(zhì)的原因，就業(yè)困難。隨著(zhù)我國工業(yè)化的升級和發(fā)展方式的轉變，勞動(dòng)力的需求結構也發(fā)生了很大的變化，由對體力型的勞動(dòng)力旺盛需求，轉變?yōu)閷�技能型勞�?dòng)力的需要，而農民工基本上是體力型的勞動(dòng)力，盡管出現就業(yè)機會(huì )，農民工也難找到工作。比如，近幾年，我國發(fā)達地區的出現的“民工荒”就是典型的“技工荒”。農民工一般都在不穩定的非正規崗位和低工資行業(yè)就業(yè)，比如，制造業(yè)、建筑業(yè)、社會(huì )服務(wù)業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)及居民社會(huì )服務(wù)業(yè)等行業(yè)，平均工資年收入1.5萬(wàn)元以下，月收入在1500元以下。同時(shí)，企業(yè)用工的“青型化”，也導致很多40歲以上的農民工找不到工作。據資料顯示，2009年春節前，受金融危機影響失業(yè)返鄉的農民工約有2000萬(wàn)人�；剜l后就失去重新回城就業(yè)機會(huì )的幾乎都是35歲以上的中年農民工。由于農民工城市生活能力與就業(yè)年限、工資高低直接相關(guān)，為此，中年農民工或者說(shuō)第一代農民工基本失去在大中城市市民化的機會(huì )。有研究表明，假定社會(huì )保障制度健全，農民工要工作30年，才有可能勉強支付退休領(lǐng)取養老金之前年份的日常開(kāi)支，同時(shí)可以購買(mǎi)建筑面積為60平方米的經(jīng)濟適用房。2006年時(shí)年齡在30歲以下的農民工才有市民化的可能。 據2009年統計，1.4億外出農民工中，近40%的農民工年齡在30歲以上，這部分人不具備市民化的能力�！熬硬灰住保恨r民工市民化的直接障礙。農民工市民化最大的成本就是城市居住成本。如果農民工不能居家進(jìn)城、安居樂(lè )業(yè)，就談不上市民化。目前，城市房?jì)r(jià)步入上行快車(chē)道，加大農民工市民化的難度。據研究表明，2009年上半年農民工的房?jì)r(jià)收入比 為22.08，而農民的房?jì)r(jià)收入比為29.44。 筆者調查中西部地區10個(gè)縣城的房?jì)r(jià)收入比，按每平方米3000元價(jià)格計算，農民工的房?jì)r(jià)收入8-9，農民房?jì)r(jià)收入比是11-19，都超過(guò)了6的合理區間。如果未來(lái)我國城鎮化率要達到80%，城鎮人口將增加5.6億人，其中5億人是從農民向市民轉化，大中城市農民進(jìn)不去，長(cháng)此下去，縣城農民也難進(jìn)去。如此高的房?jì)r(jià)會(huì )堵了農民工市民化的路。

　　二、制度創(chuàng )新，是拆除農民工市民化障礙的根本出路

　　城鄉二元制度安排，是造成我國人口“不完全城鎮化”的主要根源。因此，必須以制度創(chuàng )新為突破口，推進(jìn)城鎮化。以農民工市民化為主線(xiàn)推動(dòng)制度創(chuàng )新。破解城鄉二元制度，是一個(gè)系統工程，應遵循“先易后難、先低后高、先急后緩”的原則，從圍繞降低農民工市民化的成本、提高農民工市民化能力入手，實(shí)施制度創(chuàng )新。

　　一是要推進(jìn)教育制度的創(chuàng )新。首先將1500萬(wàn)暫居城市的農民工子女，還有5500萬(wàn)留守兒童，納入國民教育體系，以培養他們城市生活的能力，同時(shí)，降低農民工的生活成本，間接提高農民工市民化的能力。要實(shí)行“同區、同校、同費”的平等原則，接納農民工子女就近入托、入學(xué)并免收學(xué)費；對于考上大學(xué)的農民工子女給予較高的助學(xué)金，以維持學(xué)生生活，保證其安穩地接受高等教育。其次，對于農民工實(shí)行技能培訓，將就業(yè)前培訓、轉崗培訓及在職培訓制度化，政府都應撥專(zhuān)款用于農民工人力資本投資，延續其工作生命周期和提高工資水平。

　　二是要住房制度的創(chuàng )新�！熬硬灰住笔怯绊戅r民工市民化最大的障礙，住房制度創(chuàng )新是重頭戲。首先，將農民工在城市固定務(wù)工10年以上者，納入經(jīng)濟適用房建設規劃，擴大經(jīng)濟適用房的建設，增加經(jīng)濟適用房的供應量，允許農民工購買(mǎi)，并允許農民以農村房屋及宅基地作為抵押物向銀行貸款購房。對于農民市民化壓力大的地區，中央政府應該有專(zhuān)項資金，支持地方政府進(jìn)行經(jīng)濟適用房的建設，緩解地方的財政壓力。其次，把農民工納入廉租房建設計劃中，加大各地廉租房的建設，為農民工安居提供條件。同時(shí)，控制好廉租房的租金，把廉租房租金與最低工資掛鉤，以保證農民工租得起“廉租房”。再次，控制好城鎮的房?jì)r(jià)，尤其，要關(guān)注中小城市的房?jì)r(jià)，避免縣城房?jì)r(jià)步大中城市的后塵，“漲升四起”，堵了農民工進(jìn)城最后的路。目前，第一代農民工由于城市就業(yè)困難、家庭拖累以及思鄉情節等原因，自愿或被迫還鄉。這些人有一定積蓄并愿意在生活成本較低、社會(huì )認同度高、環(huán)境宜居的縣城或小城鎮安居養老，應該提供多種制度安排，將他們留在縣城或小城鎮。應允許有條件的縣城，開(kāi)展宅基地換安居房的試點(diǎn)，既推動(dòng)宅基地的流轉，又實(shí)現農民工“有產(chǎn)轉移”。

　　三是要農村土地制度的創(chuàng )新。土地既是農民的財產(chǎn)，又是聯(lián)結農村的紐帶。怎樣讓農民“有產(chǎn)轉移”，又要防止市場(chǎng)風(fēng)險及強勢群體的盤(pán)剝，是農村土地制度改革的兩難困境。首先，堅持土地承包制，維護農民的土地承包權，通過(guò)建立土地合作社、土地銀行、互助組織，在農民自愿的基礎上，推動(dòng)耕地的流轉和規模經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現土地價(jià)值形態(tài)與生產(chǎn)資料形態(tài)的分離，使農民的承包權與使用權的分離，保證農民擁有獲得土地流轉和增值的權利，在條件許可的情況下，允許農民工按照自己的意愿轉讓承包權。其次，允許農民宅基地確權流轉。宅基地是農民的居住用地，目前，不允許買(mǎi)賣(mài)和流轉，已經(jīng)不適合城鄉一體化的需要，要進(jìn)行創(chuàng )新。第一，確認農民宅基地的權利。把宅基地的永久使用權交給農民，在“一戶(hù)一宅”和面積的符合政策規定的情況下，宅基地的占有權、使用權、收益權和轉讓權歸農民所有，宅基地可以買(mǎi)賣(mài)，可以繼承，是農民的永久物權。第二，建立農民宅基地流轉機制。允許在城市中有穩定職業(yè)、戶(hù)口遷往外地的農民工，用宅基地換作價(jià)換經(jīng)濟適用房或者轉讓、出租、抵押。第三，政府要制訂關(guān)于土地流轉的相關(guān)法律和政策，對于集體所有制的成員權給予重新的界定，并對制訂流轉規則、流轉收益分配、流轉的稅收等進(jìn)行具體的規定，以保證土地有序、合理的流轉。

　　當然，農民工市民化還要涉及醫療保障、就業(yè)制度、戶(hù)籍制度等多種制度的改革，需要逐步推進(jìn)，不能一蹴而就。