51歲的章樹(shù)山身材高大，嗓音洪亮。
章樹(shù)山現任江蘇省海安縣縣委書(shū)記。剛剛在縣里忙碌完群眾接待日工作的他，便趕到南通市中級人民法院的會(huì )議室，就“行政機關(guān)負責人在行政案件中出庭應訴”一事接受了本報記者采訪(fǎng)。
3年前，時(shí)任海安縣縣長(cháng)的章樹(shù)山出庭應訴一起行政官司，原告是一對農民夫婦，因不服縣人民政府建設用地行政許可，將縣政府告上法庭。此事在當年沒(méi)有進(jìn)行任何報道。今年5月14日，海安縣現任縣長(cháng)單曉鳴走上被告席應訴，海安縣“一把手”出庭應訴率達到100%的現狀由此披露，被媒體和司法界稱(chēng)為“海安現象”。
“海安現象”的核心人物要屬章樹(shù)山，當年他不僅親自出庭，還促動(dòng)各職能部門(mén)“一把手”面對行政訴訟出庭，這曾在官員中引發(fā)過(guò)一場(chǎng)思想觀(guān)念的“地震”。
下發(fā)文件“逼”官出庭應訴
章樹(shù)山說(shuō)自己出庭時(shí)沒(méi)有猶豫，因為“這是個(gè)很正常的事”。
在章樹(shù)山看來(lái)，“一把手”在行政訴訟中當被告出庭，可以“促進(jìn)你學(xué)法、知法，明白在程序上怎樣合法”。而一些行政領(lǐng)導往往不在意程序是否合法，只顧結果，拒絕出庭應訴，甚至不答辯、不履行生效裁判，此類(lèi)現象當時(shí)在全國普遍存在。
“那次出完庭我就講，‘民告官’一是官要出庭，二是要考核出庭效果，敗訴的要受處罰�！闭聵�(shù)山說(shuō)，當年，海安縣有3名行政“一把手”、兩名行政機關(guān)分管負責人隨后出庭應訴。
從那以后，海安縣連續3年就“一把手”出庭應訴下發(fā)文件，用嚴格制度“逼”官出庭。從2004年至今年9月，海安縣各行政機關(guān)負責人出庭應訴已達八十多人次。
“老百姓不找縣長(cháng)找院長(cháng)，標志著(zhù)社會(huì )文明的進(jìn)步�！闭聵�(shù)山說(shuō)。
章樹(shù)山所說(shuō)的院長(cháng)指的是人民法院院長(cháng)。他說(shuō)，如果老百姓在糾紛發(fā)生后，都到法院去尋求公正解決，而不是去縣委、市委、省委，這無(wú)疑表明，社會(huì )文明有了巨大的進(jìn)步，老百姓學(xué)會(huì )了依法維權。
據介紹，作為全國普法先進(jìn)縣，海安縣近年來(lái)年年拆遷幾十萬(wàn)平方米、動(dòng)遷幾千戶(hù)人家，卻沒(méi)發(fā)生過(guò)大規模上訪(fǎng)事件，這與政府各職能部門(mén)依法行政、公正執法有著(zhù)密切關(guān)系。
行政訴訟官員出庭艱難起步
如果將目光從海安轉向更廣闊的地域，將時(shí)光回溯到1990年行政訴訟法剛剛實(shí)施之時(shí)，我們也許會(huì )有更深的體會(huì )。
“法律面前人人平等”這句話(huà)似乎無(wú)人不曉。然而，在最能體現這一原則的行政訴訟法庭上，作為被告的行政機關(guān)負責人卻往往難覓身影、難聞其聲。
江蘇各級法院在經(jīng)歷了行政審判工作的艱難起步階段后，留下了如此深刻的記憶：在行政訴訟剛剛為公眾所知的那些年里，公民不愿告、不敢告、不會(huì )告的現象普遍存在；行政機關(guān)普遍存在怕當被告、怕出庭應訴、怕敗訴的心理；法院面臨著(zhù)社會(huì )的種種壓力，出現受理難、審理難、執行難的現象。
江蘇省高級人民法院行政審判庭的法官們還記得，當年，一些部門(mén)和領(lǐng)導缺乏應有的現代民主法治意識，不習慣于接受司法監督，認為行政訴訟是給政府“找麻煩”，對行政審判不尊重甚至橫加干涉的現象時(shí)有發(fā)生，使法院無(wú)法切實(shí)履行司法審查職能；地方保護、部門(mén)保護在一些單位比較突出，有些地方制定“土政策”限制法院受理和審判行政案件，訴權保護不力、行政訴訟“告狀難”的現象比較嚴重；有的行政機關(guān)不出庭應訴，不繳納訴訟費，不提供證據材料，不執行生效裁判……
參加行政審判的法官們還發(fā)現，一些行政機關(guān)在應訴能力和水平上問(wèn)題突出：行政機關(guān)在法庭上舉證能力弱，具體表現為平時(shí)執法活動(dòng)中不注意搜集和保存證據，或雖然給予足夠注意，但是沒(méi)把握好證據的客觀(guān)性、關(guān)聯(lián)性和合法性，導致不少證據因缺乏效力而無(wú)法使用；一些受委托出庭應訴人員在庭審中缺乏應訴的應變能力，在遇到具體復雜的問(wèn)題時(shí)不知所措，從而致使一些行政機關(guān)敗訴……
無(wú)錫市中級人民法院有關(guān)人士告訴記者，15年前，該市崇安區人民法院受理了一起“民告官”案，法院竟然因為在開(kāi)庭傳票的“受傳人”一欄里寫(xiě)下了區里領(lǐng)導的名字而受到指責。在法院判決崇安區政府一審敗訴后，法院院長(cháng)遭到市某領(lǐng)導的嚴厲批評而無(wú)法繼續正常工作被調離。這起行政訴訟案件的“案外結果”在全市法院系統引起不小的震動(dòng)。
在無(wú)錫中院提供的相關(guān)調查報告中，記者看到了如下分析：
行政機關(guān)負責人不到庭應訴弊病多：首先，會(huì )使行政機關(guān)特別是機關(guān)負責人對本部門(mén)行政行為的違法性或不當性缺乏直接深入的了解，從而難以進(jìn)行有針對性的整改，導致一些不依法行政的行為一再出現，行政機關(guān)也無(wú)法把個(gè)案的得失及時(shí)轉化為依法行政的經(jīng)驗教訓；其次，人民群眾會(huì )覺(jué)得合法權益沒(méi)有得到應有的重視和尊重，因不能直接向行政機關(guān)負責人表達意見(jiàn)而出現心理不平衡，容易使矛盾激化。
“一把手”出庭率大幅提升的背后
標志性的轉變發(fā)生在2003年。
這一年的10月20日，南京市下關(guān)區人民政府根據該區人民法院的建議出臺了《下關(guān)區政府關(guān)于加強行政訴訟應訴工作的通知》，通知明確規定：“政府各部門(mén)成為行政訴訟被告時(shí)，行政領(lǐng)導一般應出庭應訴�！边@是江蘇全省各級政府在規范性文件中首次對行政機關(guān)負責人出庭應訴作出制度性要求。
據江蘇省高級人民法院披露：截至今年9月，全省已有11個(gè)地級市和31個(gè)縣(市、區)的黨委、政府出臺專(zhuān)門(mén)文件，實(shí)施行政機關(guān)負責人出庭應訴制度。
江蘇省高級人民法院行政審判庭庭長(cháng)周茸萌告訴記者，2006年全省被告行政機關(guān)負責人出庭應訴的行政案件有423件，與2005年相比增長(cháng)了142.71%。
另?yè)K省高院今年上半年統計，被告行政機關(guān)負責人出庭應訴的行政案件達到398件，這使得2003年以來(lái)的相關(guān)統計數字累計達到1213件，而一些縣(市、區)今年的行政機關(guān)負責人出庭應訴率更是達到了100%。
行政機關(guān)負責人出庭應訴率為何會(huì )有如此大幅度的提升？
周茸萌認為，這一巨大變化得益于黨政領(lǐng)導司法觀(guān)念和意識的轉變，得益于江蘇司法環(huán)境的整體改善，得益于法院促動(dòng)行政機關(guān)負責人出庭應訴的不懈努力。
記者獲知，江蘇省高院在2005年召開(kāi)的全省行政審判工作會(huì )議上，明確要求各級法院繼續采取有效措施倡導行政機關(guān)負責人出庭應訴。在隨后進(jìn)行的“2005法治江蘇論壇”上，省委政法委書(shū)記林祥國肯定了一些縣(市、區)作出的行政機關(guān)負責人出庭應訴的規定，并倡導各地借鑒。在省高院的要求下，各地法院紛紛行動(dòng)起來(lái)，通過(guò)向黨政機關(guān)發(fā)送司法建議、提交專(zhuān)題報告等方式，積極爭取黨委、人大的支持和行政機關(guān)的理解，大力推進(jìn)行政機關(guān)負責人出庭應訴制度。
記者從江蘇省高院得到了這樣一組數據：全省法院自2003年以來(lái)共組織行政案件協(xié)調會(huì )6323次，發(fā)送司法建議1227件，參加與行政機關(guān)的聯(lián)席會(huì )議或聯(lián)合座談會(huì )2472次，為行政機關(guān)各類(lèi)培訓授課1684次，參加培訓的行政機關(guān)人員逾12萬(wàn)人次，參與制定地方規范性文件305件，推動(dòng)地方黨委、人大、政府出臺涉及行政訴訟相關(guān)文件98份……
3分考績(jì)指標懸在官員頭上
記者從江蘇省委政法委了解到，從2006年起，行政機關(guān)負責人出庭應訴率已經(jīng)與被訴行政機關(guān)是否依法履行應訴義務(wù)、是否依法履行法院生效裁判、是否存在非法干預法院行政審判等事項，一同被列為“法治江蘇”合格縣(市、區)評比的重要指標。
從有關(guān)文件中記者看到了這樣的規定：“實(shí)施行政訴訟案件行政機關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導出庭應訴制度(3分)：行政機關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導出庭應訴率未達到50%的，扣3分�！�
記者詢(xún)問(wèn)：“3分考績(jì)出于怎樣的考慮？”
江蘇省委政法委書(shū)記林祥國解釋說(shuō)：“‘法治江蘇’合格縣(市、區)創(chuàng )建活動(dòng)考核分值是經(jīng)過(guò)詳細調研，在平衡各方面管理指標后制定出來(lái)的。這項考績(jì)分值在單項中屬于高分，說(shuō)明了它的重要性�？己朔謹凳侵笓]棒，制定行政機關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導出庭應訴的分值，就是為了推動(dòng)行政機關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導的出庭，提高出庭率�！�
采訪(fǎng)中記者了解到，江蘇很多地方政府在制定行政執法考核實(shí)施細則及評分標準中，都將行政機關(guān)負責人出庭應訴情況納入考核范圍。還有不少地區對行政機關(guān)負責人出庭應訴的案件種類(lèi)、出庭比例等提出了明確要求，要求政府監察部門(mén)按照有關(guān)規定追究相應責任。
行政首長(cháng)出庭應訴出現四大轉變
如今，考核分數的指揮棒效應正逐步顯現。
無(wú)錫市中級人民法院行政審判庭副庭長(cháng)楊魯明向記者介紹了這樣一起行政訴訟案件：
2006年11月30日，無(wú)錫中院審理了一起行政確認案，一家服飾公司作為上訴人請求法院撤銷(xiāo)被上訴人無(wú)錫市勞動(dòng)和社會(huì )保障局對第三人作出的工傷認定。開(kāi)庭時(shí)，無(wú)錫市勞動(dòng)和社會(huì )保障局局長(cháng)錢(qián)宗建到庭應訴，市人大代表二十余人旁聽(tīng)，16家新聞媒體做了現場(chǎng)報道。
錢(qián)宗建在庭審后這樣說(shuō)：“我是帶著(zhù)局里所有部門(mén)領(lǐng)導來(lái)參加庭審的，這樣做一方面是為了向行政相對人當面說(shuō)明理由，另一方面也是體現對法律和行政相對人的尊重�！�
來(lái)自江蘇省高院的調查表明，目前，行政機關(guān)負責人出庭應訴出現了“四個(gè)轉變”：
由為出庭而出庭轉變?yōu)橐蚪鉀Q爭議的需要而主動(dòng)出庭參訴，為及時(shí)化解行政紛爭提供保障；
由法院動(dòng)員出庭轉變?yōu)橹鲃?dòng)積極參加庭審，及時(shí)了解行政相對人的情況及要求；
由應付出庭轉變?yōu)橥徶蟹e極與原告對話(huà)，解釋執法規定，釋疑答難，減少原告的對抗情緒；
由庭前不介入轉變?yōu)橥デ爸鲃?dòng)掌握案情，庭審中應對自如，取得原告的好感。(杜萌）
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