●景軍
清華大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì )政策研究所所長(cháng)
●李紹光
人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì )保障研究所所長(cháng)
●毛壽龍
人民大學(xué)制度分析與公共政策研究中心主任
十七大報告摘錄
社會(huì )穩定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。要健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會(huì )協(xié)同、公眾參與的社會(huì )管理格局，健全基層社會(huì )管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì )創(chuàng )造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，妥善處理人民內部矛盾，完善信訪(fǎng)制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制。重視社會(huì )組織建設和管理。
強調民生是有政治意義的。人民大學(xué)制度分析與公共政策研究中心主任毛壽龍昨日表示，十七大報告將“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì )建設”單列，將民生問(wèn)題放到了一個(gè)前所未有的高度，這表明，執政的基礎從經(jīng)濟發(fā)展走向社會(huì )基礎，這是中國政治很重要的拐點(diǎn)。
隨著(zhù)近三十年的開(kāi)革開(kāi)放，中國的政情、社情、民情都發(fā)生了很大的變化。財富的積累必然伴隨對財富保護的要求，對財富的合理分配要求日益升溫。權益意識伴隨著(zhù)財富的積累而覺(jué)醒，必然帶來(lái)一系列民生問(wèn)題。它迫切需要政府轉變職能。也只有政府在“有限”并且“有效”的道路上加速邁進(jìn)，民生的問(wèn)題才會(huì )有較為可靠的保障。
當然，民生問(wèn)題的解決顯然不能僅僅依靠黨和政府。十七大報告在社會(huì )管理格局的表述上，在“黨委領(lǐng)導、政府負責”之后，還提到需要“社會(huì )協(xié)同、公眾參與”。
伴隨著(zhù)中國更加開(kāi)放的姿態(tài)，中國的公民社會(huì )領(lǐng)域近年有一定的發(fā)展。但由于過(guò)去對社會(huì )的管理以控制為主，社會(huì )組織發(fā)展空間相對不大。值得關(guān)注的是十七大報告表示，要重視“社會(huì )組織”的建設和管理，這表明中國執政黨的觀(guān)念在轉變。清華大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì )政策研究所所長(cháng)景軍期待，落實(shí)社會(huì )組織在社會(huì )管理格局的位置問(wèn)題，需要盡快提到日程上來(lái)。
強調民生問(wèn)題具有政治意義
南都：這次報告特別強調民生問(wèn)題，這是空前的大變化，各位怎么看待這種轉變？
毛壽龍：執政黨本次報告強調民生，社會(huì )結構變化是重要因素，但仍與政治格局有關(guān)。社會(huì )問(wèn)題只有變成有政治意義的事情才有可能讓政治家關(guān)心。民生是有政治意義的。執政的基礎從經(jīng)濟發(fā)展走向社會(huì )基礎，這是很重要的轉變。
景軍：政府注重民生問(wèn)題，主要是調節在經(jīng)濟發(fā)展中人們的關(guān)系問(wèn)題，民生問(wèn)題并非僅指大家吃不著(zhù)飯，住不了房�，F在人們關(guān)注的已經(jīng)不僅僅是簡(jiǎn)單的溫飽問(wèn)題�，F在要解決的民生問(wèn)題，跟原來(lái)的概念有區別。
毛壽龍：報告對民生問(wèn)題論述的結構很清晰，第一部分是口號式的，第二部分是解釋性的，再就是政策建議。
南都：按照目前這種提法，可能不僅僅是一些具體的民生問(wèn)題，已經(jīng)開(kāi)始上升到一個(gè)社會(huì )結構改善的高度了。
景軍：所謂民生問(wèn)題主要集中在兩個(gè)方面，一個(gè)是實(shí)的，即解決對原來(lái)傳統計劃經(jīng)濟中絕少碰到的問(wèn)題，比如失業(yè)問(wèn)題、保險問(wèn)題，過(guò)去靠單位制度解決的問(wèn)題現在則要建立健全社會(huì )保障和醫療保險。另一個(gè)方面是虛的，更重要的是調整關(guān)系，其中一個(gè)是財富的分配關(guān)系、人們的權益關(guān)系。
李紹光：現在中國的經(jīng)濟總量達到了一定的規模，中國的發(fā)展已經(jīng)到需要關(guān)注民生的階段�，F在產(chǎn)生的問(wèn)題，如收入差距，應該采取包括收入保障在內的辦法來(lái)解決，否則會(huì )影響到中國下一步改革開(kāi)放的深化、影響到繼續全面開(kāi)展和諧社會(huì )的建設。在這樣的大背景下，十七大報告關(guān)注民生問(wèn)題也是必然的。
毛壽龍：發(fā)展并非一部分人的發(fā)展，而應是大家一起發(fā)展，強調以人為本，強調每一個(gè)人的發(fā)展。發(fā)展要落實(shí)在老百姓的生活及對他們的服務(wù)上，并非指人民有錢(qián)就行，而是要落實(shí)在醫療、教育、就業(yè)等各方面，體現在公共服務(wù)方面。
南都：在論述大民生問(wèn)題上，這次的報告有什么特點(diǎn)？
毛壽龍：報告對民生問(wèn)題給出了一個(gè)良好的政策性框架，同時(shí)也指明了未來(lái)的方向。政策性框架，即政府職能要轉變，要落實(shí)在具體的政治框架里，如擴大公共服務(wù)。過(guò)去黨的報告只是提及抽象的理念概括，而這次報告是有一個(gè)完整的框架，開(kāi)始有一個(gè)很具體的舉措性方向。
從執政理念上講，民生問(wèn)題是科學(xué)發(fā)展觀(guān)很重要的組成部分，同轉移支付一起，與財富分配也有關(guān)系。這是新的執政理念很重要的一方面。
改善民生亟須政府轉變職能
南都：民生問(wèn)題的改善與政府的自身轉型存在著(zhù)怎樣的關(guān)聯(lián)？
毛壽龍：政府的核心基礎不再是以“經(jīng)濟增長(cháng)為基礎”，而是解決老百姓現在面臨的迫切問(wèn)題。政府職能轉變的落腳點(diǎn)，還是要體現在民生上。政府向服務(wù)性政府轉變，這些都要體現在民生問(wèn)題上。但是，政府不是萬(wàn)能的，政府管民生問(wèn)題不是壟斷民生。
南都：政府職能轉變，擴大公共服務(wù)，這背后還涉及到公共財政支付結構轉型的問(wèn)題。
毛壽龍：強調政府要加大投入，財政的支出結構肯定將發(fā)生變化。這個(gè)財政結構轉型是很重要的。這只是說(shuō)明了一個(gè)方向，要實(shí)現政府職能轉變，需要一個(gè)明確的政策框架來(lái)實(shí)現，并非只是說(shuō)說(shuō)而已。
南都：教育問(wèn)題放在民生之首，這應該與當下教育投入不足、部分地方教育收費不規范、學(xué)生資助制度亟須完善有關(guān)。
毛壽龍：教育投入不足是很大的問(wèn)題。此外，公共衛生領(lǐng)域、就業(yè)領(lǐng)域普遍存在政府投入不足的情況。不過(guò)好的是，現在財政收入增多，政府的投入也將加大。今年頭三季度的教育投入就超過(guò)去年的教育投入。
南都：目前的就業(yè)結構狀況合理嗎？很多人找不到合適的工作，社會(huì )人力是否做到了人盡其用？
毛壽龍：這個(gè)比較難回答，結構性問(wèn)題本身與政治結構、經(jīng)濟經(jīng)構相關(guān)。就業(yè)主要的問(wèn)題是目前面臨人口高峰，這是一個(gè)需要解決的問(wèn)題，是個(gè)挑戰，但這個(gè)問(wèn)題的解決可能伴隨著(zhù)其他問(wèn)題的產(chǎn)生。過(guò)段時(shí)間如果人口低峰，就業(yè)人口減少，老齡化時(shí)代的弊病就將到來(lái)。
政府要去幫助創(chuàng )造就業(yè)環(huán)境，而非幫助具體的個(gè)人去找工作。政府應通過(guò)教育培訓技能，再通過(guò)醫療基本服務(wù)使其有一個(gè)良好的適合就業(yè)的知識和身體素質(zhì)，來(lái)優(yōu)化現在的就業(yè)結構。
廉租住房制度符合國際模式
南都：目前整個(gè)中國的社會(huì )保障體系是怎么樣一個(gè)狀況？存在哪些問(wèn)題？
毛壽龍：社會(huì )保障的覆蓋面不夠大，而且城鄉有差別，再說(shuō)“先收先富”和個(gè)人賬戶(hù)沒(méi)有很好結合，社會(huì )保障資金有虧空、缺口，這是社會(huì )保障本身的問(wèn)題。
李紹光：基本上現在城鎮企業(yè)的職工是五大社會(huì )保險為主，農村的社會(huì )保障仍處于起步階段。整體的框架已有，但制度還不完善、水平還不高，與其他一些制度如金融市場(chǎng)的磨合仍存在許多問(wèn)題。
南都：農村合作醫療目前正處在試點(diǎn)階段，這次強調擴大公共服務(wù)，應該也是對這些政策的支持。
李紹光：這是肯定要做下去的，對農民提供醫療保險的基本制度模式，今后五年內大的方向是不會(huì )改變的。具體執行中，如管理等問(wèn)題仍需要研究。最重要的一點(diǎn)是農村醫療資源的供給問(wèn)題。中國幾十年以來(lái)，主要的醫療衛生資源集中在大中城市，而農村就很少了。怎么樣開(kāi)發(fā)更多的適合農村的醫療衛生資源？這是個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
南都：現在房?jì)r(jià)很高，很多城市低收入者、進(jìn)城務(wù)工者的住房問(wèn)題顯得很窘迫，而健全廉租房制度也屬于社會(huì )保障制度很重要的一塊，李老師對這一塊有什么看法？
李紹光：這塊應該是政府必須解決的問(wèn)題，必須保障低收入者的居住，這也是人權的內容。以前是搞經(jīng)濟適用房的模式，但這個(gè)模式運營(yíng)了許多年后，現在看也有不少問(wèn)題。最近幾年開(kāi)始發(fā)展廉租房，這種模式比較符合國際上對低收入者、無(wú)收入者居住條件的保障，在我看來(lái)，廉租房是需要政府大力發(fā)展的。
南都：財政對整個(gè)社會(huì )保障的支持處在什么樣的狀況？
李紹光：前兩天在網(wǎng)上看到財政部副部長(cháng)王軍提供的數據，2006年國家財政支出用于社會(huì )保障的比例是11.05%，而在1998年，是5.52%.
南都：這個(gè)比例正常嗎？
李紹光：這個(gè)問(wèn)題比較復雜，要看整個(gè)社會(huì )保障體系在多大程度上依賴(lài)于中央財政。不同時(shí)期比例會(huì )有所調整，現在財政對于社會(huì )保障的投入需要加大。不排除將來(lái)這個(gè)比例會(huì )縮小。但總體上，社會(huì )保障水平應該是越來(lái)越高的，必須適應經(jīng)濟發(fā)展的水平。
為了更有效率更加注重公平
南都：以前注重效率，現在十七大報告特別提出“再分配更加注重公平”，這種轉變對今后的政策也是有很強的引導意義的。
李紹光：這兩者是統一的，不同的階段有不同的重點(diǎn)，不能說(shuō)以前強調效率是錯的，現在講公平就是忽視效率。這兩者是完全一樣、和諧統一的�，F在注重社會(huì )公平也是為了有更好的效率。
景軍：效率問(wèn)題的提出，是在大集體的情況下，針對大鍋飯問(wèn)題而提出來(lái)的。大鍋飯的主要問(wèn)題并不是理念不好，而是過(guò)于公平了，過(guò)于公平就成了不公平。因而提出效率，要求競爭、淘汰，靠這些理念在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展。多年來(lái)，政府都把經(jīng)濟發(fā)展作為一個(gè)硬指標來(lái)做。
但在社會(huì )財富有了相當的積累之后，就有一個(gè)該如何更好分配社會(huì )財富的問(wèn)題出現了。分配有兩種方法：一種是直接落實(shí)在具體的個(gè)人身上，另一種是如何更好提供更多更有質(zhì)量的公共服務(wù)和物品，使大家可以共同享受，如空氣質(zhì)量、交通、公共醫療、社會(huì )保障制度等。
毛壽龍：現在許多領(lǐng)域的差距已經(jīng)很大了，這需要政策的調整。但另一方面，像公務(wù)員的收入差距就很小，不拉大差距也不利，會(huì )使得許多高級公務(wù)員去腐敗。
南都：不過(guò)公務(wù)員的工資只是收入分配里面的一個(gè)方面。
毛壽龍：強調民生的象征意義更多于實(shí)際操作意義。政府去強制分配是不可能的，要在政府控制的范圍去安排。政府可以發(fā)出一個(gè)信號，可以建議、誘導，使工人知道增加收入是理所當然的，那么這對政策也有一個(gè)促進(jìn)作用。而企業(yè)知道政府的政策，也一定程度上會(huì )在實(shí)際中去逐漸履行。但提高勞動(dòng)收入的比重應在可以控制的范圍內，否則企業(yè)會(huì )說(shuō)增加工人工資要影響到其正常運轉，也不可能去提高工人收入。
南都：現在很多壟斷行業(yè)也是造成分配失衡的很大一個(gè)原因。
毛壽龍：政府對壟斷有另一項政策，跟分配政策無(wú)關(guān)�！斗磯艛喾ā犯鄰氖袌�(chǎng)競爭去規范，從收入角度去反壟斷是沒(méi)有意義的，這應該屬于市場(chǎng)經(jīng)濟領(lǐng)域的問(wèn)題。
南都：從公共政策角度看，如何去優(yōu)化利益結構？
毛壽龍：從公共政策角度去看，首先要理解由誰(shuí)去做、面臨什么和關(guān)涉個(gè)人還是公共利益的問(wèn)題。要對公共政策進(jìn)行分類(lèi)，如框架性政策、可以實(shí)施的政策、方向性的政策等。如果將一個(gè)建議性政策、方向性政策當成必然要求勢必難以實(shí)現�！案纳泼裆边@個(gè)政策，目前還是一個(gè)框架性、發(fā)展性、過(guò)渡性的政策。
以控制為主的管理觀(guān)念要變
毛壽龍：政府主要是做輔助性的工作，有些領(lǐng)域還是以社會(huì )和個(gè)人為主的。如教育是自己學(xué)習、自己籌款，不能靠政府；看病也主要是自己出錢(qián)，難道都由政府掏錢(qián)？就業(yè)也是，自己去找工作，不可能你一畢業(yè)了，政府就幫你把工作找好。再說(shuō)，政府有那么多錢(qián)嗎？千萬(wàn)不要以為有這個(gè)框架以后，老百姓就等著(zhù)睡覺(jué)了�，F在搞市場(chǎng)經(jīng)濟，政府是很重要的一塊，但并不是馬上我們成為福利國家，馬上進(jìn)入共產(chǎn)主義也不可能。
南都：針對社會(huì )領(lǐng)域的管理，報告中是這樣表述的：“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會(huì )協(xié)同、公眾參與”。怎么看待社會(huì )組織和公眾參與在社會(huì )建設中的作用？
景軍：政府所做的大量公共事業(yè)，有一些狹縫，而這些地方恰恰是“第三領(lǐng)域”的人士、NGO所能填補的。
毛壽龍：目前沒(méi)有社團法。社會(huì )組織發(fā)展空間目前不大。我們對社會(huì )主要還是以控制為主，到目前為止觀(guān)念還沒(méi)有轉過(guò)來(lái)，生怕社會(huì )組織對政治安定造成威脅。這個(gè)觀(guān)念一定要變才行。
景軍：“第三領(lǐng)域”既非經(jīng)濟實(shí)體，也不是營(yíng)利的，同時(shí)又是非政府的。這類(lèi)組織、這類(lèi)人士在中國應該處于什么地位？這是我們應該繼續討論的。如果要講社會(huì )主義發(fā)展，這個(gè)問(wèn)題就必須提到日程上來(lái)。
南都：從政府和執政黨的角度而言，應該如何加強社會(huì )組織建設？
毛壽龍：政府把許多事情要交給社會(huì )組織去做；要給社會(huì )組織一個(gè)寬松的法律環(huán)境和管理環(huán)境，降低其成本。不要給人一種觀(guān)念：一旦成立社會(huì )組織，就是不安定分子。
景軍：社會(huì )需要更多的不僅僅是為了賺錢(qián)，同時(shí)也不僅僅為了當官，而是能夠在自己一定的社會(huì )信仰之下，追求為社會(huì )提供服務(wù)、滿(mǎn)足一些公共需要的人。這種需要可能會(huì )彌補商界和政府所不能提供的服務(wù)，比如說(shuō)商界稱(chēng)可以制造更便宜的食品，以讓窮人吃得起，但是窮人今天吃飯的問(wèn)題不能等到明天才制造出來(lái)。必須要有人以非營(yíng)利的目標參與到社會(huì )的公共空間中來(lái)。
毛壽龍：十七大報告提到以民生為重點(diǎn)的“社會(huì )組織”，主要還是指基金會(huì )方面。老百姓想去做慈善，如果沒(méi)有良好的基金會(huì )去運作，老百姓的錢(qián)就不能花到實(shí)處。
景軍：政府稱(chēng)兒童救助、老年人救助是政府管的，但政府的政策和舉措常常是滯后的。比如說(shuō)，要在北京建立農民工醫院，當這個(gè)醫院還沒(méi)有建立起來(lái)前，在北京打工的農民工怎么享受平民醫院的待遇？如果一個(gè)非政府組織建一個(gè)農民工醫院，比北京所有醫院看病價(jià)錢(qián)都低，就能夠發(fā)揮非常大的作用。舉個(gè)例子，比爾？蓋茨從商界退出后，成立了基金會(huì )，做一件事———拿自己的錢(qián)來(lái)推動(dòng)全球公共健康。這些基金會(huì )大都會(huì )起到很好的作用。(記者 陳亮 雷敏)
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