在行政管理中對社會(huì )發(fā)生效力的文件，85%是各級政府制定的規范性文件。這些被老百姓稱(chēng)為“紅頭文件”的文件，一方面在社會(huì )生活中扮演著(zhù)“短平快”的管理角色，另一方面也因存在諸多問(wèn)題，時(shí)常傳出一些不太和諧之音。
“文件是決策的載體，把好文件關(guān)，對我們基層政府來(lái)說(shuō)就是把住了依法行政的源頭，必須當作政府大事來(lái)抓�！焙邶埥⊥h縣長(cháng)顧百文的話(huà)，或許代表了越來(lái)越多基層官員的看法。
國務(wù)院法制辦有關(guān)人士稱(chēng)，兩年多來(lái)，兩千多個(gè)問(wèn)題文件得以修改或廢止，意味著(zhù)不少基層政府監督規范性文件正在實(shí)現由“虛”到“實(shí)”的轉變。
一種趨勢
“紅頭文件”數量正在削減中
北京市密云縣。
2001年，這個(gè)地方一個(gè)鄉鎮平均每年制發(fā)規范性文件約50件，縣各部門(mén)每年制發(fā)60件。然而，到2006年底，這個(gè)縣18個(gè)鄉鎮已經(jīng)沒(méi)有一個(gè)鄉鎮再制發(fā)對公民權利義務(wù)有影響的行政規范性文件，在縣政府部門(mén)中，也只有少數幾個(gè)部門(mén)發(fā)過(guò)文。
“鄉鎮政府沒(méi)有必要自行出臺規范性文件，除非是涉及重大公共利益需要，那也最好以縣政府的名義發(fā)布�！边@是密云縣鎮長(cháng)們的態(tài)度。
阿拉善左旗，這個(gè)內蒙古最西部的旗，幾年來(lái)，退回了有關(guān)蘇木(鄉鎮)和旗直各部門(mén)提交報審的規范性文件二百多件。左旗法制辦主任周吉鋒說(shuō)：“對不符合法律法規規定的或無(wú)制定必要性的，我們都退回去，現在各蘇木和旗直各部門(mén)基本不再出臺規范性文件，杜絕了政出多門(mén)，從源頭上堵塞了違法行政�！�
2002年以前，廣東鶴山這個(gè)縣級市，每年要發(fā)布規范性文件10件以上�？紤]到縣級政府根本就沒(méi)有設定行政許可、行政處罰的權限，市法制辦于是建議市政府盡量少發(fā)、最好不發(fā)“紅頭文件”，應以貫徹法律法規的規定為主要工作。
擺正位置后，這個(gè)市出臺的規范性文件，從2002年的11件降到2006年、2007年的各1件。市里再也沒(méi)有發(fā)生過(guò)因執行規范性文件而引發(fā)的行政訴訟或行政復議案件，也沒(méi)有公民或團體向政府提出重新審議規范性文件的建議。
河北省石家莊市政府定下原則：可發(fā)可不發(fā)的規范性文件不發(fā)，有效期可長(cháng)可短的規范性文件從短，非發(fā)不可的規范性文件有效期限不超過(guò)兩年�！拔覀儚娬{運用省會(huì )城市的立法職能，盡可能地減少規范性文件的制定，確有必要的規范性文件到期后，我們會(huì )促進(jìn)其向行政規章轉化�！笔仪f市法制辦主任孫二喜介紹說(shuō)。
近年山西省大同市的政府規范性文件數量，以每年20%的比例遞減。
據國務(wù)院法制辦協(xié)調司孔祥泉處長(cháng)介紹，隨著(zhù)我國基層政府實(shí)行規范性文件備案審查步子的加快，削減“紅頭文件”的數量已經(jīng)成為不少基層政府的主流意識。2005年以來(lái)，很多地方對規范性文件進(jìn)行了兜底審查清理，清除了一大批早該廢止的文件。與此同時(shí)，規范性文件“有生沒(méi)有死”的問(wèn)題也受到關(guān)注，一些地方政府明確規范性文件的壽命3至5年不等，過(guò)期自動(dòng)作廢。
原因之一
問(wèn)題文件責任追究漸成風(fēng)氣
“‘紅頭文件漫天飛’的現象正在淡出人們的視野�！庇袑W(xué)者認為，這是推進(jìn)依法行政的必然結果，而與這種趨勢相伴的另一種現象，則對“紅頭文件”的下降之勢起到了促進(jìn)作用。
“制定機關(guān)違反規范性文件制定程序，要追究責任；制定機關(guān)不提供規范性文件查閱，要追究責任；各級政府法制機構不履行規范性文件審查、備案登記職責，要追究責任�！边@是海南省制定規范性文件有關(guān)規定。
記者了解到，目前很多地方不乏這樣的規定，也不乏執行和落實(shí)。
貴州省銅仁地區的歷任領(lǐng)導一脈相承地重視規范性文件的備案審查工作。他們將規范性文件的制發(fā)與報備，作為依法行政考核主要內容納入行署對各縣級政府和所屬工作部門(mén)年度目標考核分值，凡制發(fā)規范性文件違法和不按規定報備的，對其依法行政工作給予一票否決，全部扣除其依法行政考核分值；對情況嚴重的，嚴肅追究單位負責人的責任。
按照當地的責任追究制度，2005年，銅仁地區交警支隊因違法設定收費文件亂收費，其班子成員在2006年被行署整體調整；2006年，銅仁市規劃局自行出臺規范性文件嚴重違法，行署責成銅仁市政府撤銷(xiāo)了該局局長(cháng)的職務(wù)。
河南省沁陽(yáng)市出臺了5個(gè)荒唐文件，沁陽(yáng)市市長(cháng)為此受到批評。這些“紅頭文件”規定，投資沁陽(yáng)五千萬(wàn)元以上或符合其他條件的外地客商，可享受一系列諸如在本地開(kāi)車(chē)違法可以不罰款、子女就學(xué)可以不審核等“法外優(yōu)惠”。2006年，國務(wù)院法制辦介入此事審查并給予糾正。
吉林、黑龍江、江蘇等省多采取點(diǎn)名通報方式問(wèn)責。2006年，經(jīng)吉林省政府同意，吉林省法制辦下發(fā)了《關(guān)于2005年規章規范性文件備案審查監督工作的通報》，對含有違法不當內容的規范性文件進(jìn)行了點(diǎn)名通報，涉及長(cháng)春市等8個(gè)市政府、省安監局等8個(gè)部門(mén)制發(fā)的23件違法不當的規范性文件或不具有效力的非規范性文件。
《廈門(mén)市行政機關(guān)工作人員行政過(guò)錯責任追究暫行辦法》中，明確規定了對規范性文件違法情形的行政過(guò)錯責任。這在很大程度上改變了制發(fā)機關(guān)以往過(guò)于隨便的工作作風(fēng)，問(wèn)題文件的比例從2001年的36.8%下降到2006年的12.7%。
原因之二
公民提請審查“有去有回”
“我們通過(guò)報紙和政府網(wǎng)站發(fā)布公告，公布投訴電話(huà)和通訊地址，并實(shí)行網(wǎng)上受理，建立了比較通暢的提請審查的渠道。近兩年共受理社會(huì )公眾提請審查36件，全部依法作出處理和答復�！奔质》ㄖ妻k王繼處長(cháng)在座談會(huì )上介紹說(shuō)。
公民提請審查，就怕政府拖著(zhù)不審，最終“肉包子打狗”有去無(wú)回�！艾F在看來(lái)，這種擔心在一些地方是多余的。審查渠道的暢通是形成‘紅頭文件’減發(fā)之勢的又一個(gè)原因�！庇嘘P(guān)學(xué)者分析說(shuō)。
2006年底，吉林省長(cháng)春市部分經(jīng)營(yíng)二手車(chē)交易的業(yè)主提出申請，認為市政府出臺的《二手車(chē)流通管理規定》、《關(guān)于整頓和規范二手車(chē)流通行業(yè)的通知》內容違法，剝奪了他們依法獲得的經(jīng)營(yíng)權，要求予以糾正。吉林省法制辦經(jīng)審查認定以上兩份文件部分內容違法，很快下發(fā)了《自行糾正通知書(shū)》，問(wèn)題得到及時(shí)解決。
今年4月，貴州省銅仁地區紅綠林公司舉報印江、石阡等縣政府出臺文件違法，行署馬上責成法制、監察等單位對其進(jìn)行專(zhuān)案調查，發(fā)現縣政府出臺的文件的確與反不正當競爭法相違背，文件很快被廢止。
今年6月，廣東省深圳市一公民給廣東省法制辦去信，反映省公安廳、交通廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強機動(dòng)車(chē)駕駛人培訓、考試工作的通知》涉嫌對機動(dòng)車(chē)駕駛證許可增設“提供駕校培訓記錄”的許可條件，因此提請審查。法制辦受理審查后發(fā)現，此文件既未履行備案審查程序，也未在《廣東省人民政府公報》上發(fā)布。廣東省法制辦認定省公安廳、交通廳發(fā)布文件增設行政許可條件違法。兩家單位接受上述觀(guān)點(diǎn)，迅速撤銷(xiāo)了違法文件。
《溫州市人民政府行政執法投訴規定》的出臺，啟動(dòng)了當地規范性文件異議處理機制。根據群眾提請的審查建議，《溫州市外來(lái)機動(dòng)車(chē)駕駛人聘用備案登記管理辦法(試行)》、《溫州市三線(xiàn)搭掛安全管理辦法》、《文成縣煙花爆竹安全管理暫行規定》等文件，因擅自擴大解釋、自行設定行政處罰、設置許可前置條件等，被一一撤銷(xiāo)。
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