原因之三
審查內容由合法性向適當性拓展
湖北省漢川市2006年下發(fā)文件，指定公務(wù)招待只能用小糊涂仙(神)酒；今年6月，甘肅省蘭州市擬規定，全市普通級牛肉面館的大碗牛肉面不得超過(guò)2.5元……這些“紅頭文件”一經(jīng)發(fā)出就引起了極大的爭議。
行政法學(xué)專(zhuān)家、北京大學(xué)教授姜明安認為，規范性文件最為突出的就是“亂”、“濫”二字，“制定主體亂、調整范圍亂、制定程序亂，總之圍繞濫用行政權力打轉”。具體表現在設定公民義務(wù)或剝奪公民權利無(wú)依據；擅自設定行政處罰內容或自行規定罰沒(méi)款的收繳方式；擅自設定行政審批事項或增設審批環(huán)節、條件；文件制定不符合技術(shù)規范；強調行政管理相對人的義務(wù)多，規定管理機關(guān)責任和制約的措施少這5大問(wèn)題上。
江西省法制辦有關(guān)人士介紹，2006年以來(lái)，江西省法制辦依法受理了通過(guò)行政復議途徑轉送的4件規范性文件，每件都提出了合法性審查意見(jiàn)。
據了解，復議案件涉及的規范性文件是否合法的問(wèn)題，在近年來(lái)各級政府開(kāi)展的規范行文件備案審查工作中，無(wú)一例外被列為審查重點(diǎn)。而在一些行動(dòng)較快的地方，審查監督開(kāi)始向適當性、協(xié)調性延伸。
河南省安陽(yáng)市法制辦副主任張劍虹介紹，安陽(yáng)市一方面堅持以合法性審查為重點(diǎn)，對文件所涉及的行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業(yè)性收費等內容是否有法律、法規、規章的依據進(jìn)行重點(diǎn)審查；另一方面還要對規范性文件的適當性和協(xié)調性進(jìn)行全面審查，使之符合合理行政的要求，同時(shí)要求不同機關(guān)制定規范性文件涉及到同一事項的，有關(guān)內容必須協(xié)調一致，不能相互矛盾。
廣西要求全區各級政府把握備案審查質(zhì)量，按照“1234”要領(lǐng)操作：
先是把握“一條主線(xiàn)”，看報備的規范性文件是否與法律、法規、規章及黨和國家的政策相抵觸，是否反映了改革開(kāi)放精神和本地的實(shí)際，是否體現了社會(huì )公平公正原則；
然后認真查找“兩化”，看報備的規范性文件是否存在地方利益合法化和部門(mén)利益合法化的問(wèn)題；
接著(zhù)清查“三個(gè)越權”，即清查報備的規范性文件是否存在越權設定行政許可、越權設定行政收費、越權設定減免稅；
最后清理“四種違法”，即清理報備的規范性文件是否存在違法設定行政處罰、違法設定行政強制措施、違法設定集資、違法設定攤派。
黑龍江省齊齊哈爾市還提到應注意的一些技術(shù)性問(wèn)題。比如，文件的主要內容與新法是否相適應，是否已被新的法律、法規代替；文件涉及的有關(guān)具體事項的管理權限是否已下放等。
實(shí)在把握不了的問(wèn)題，河南省安陽(yáng)市便開(kāi)門(mén)審查。比如，在審查市轄縣《城鎮房屋拆遷貨幣補償基準價(jià)等問(wèn)題的若干規定》時(shí)，他們對該縣制定的補償標準是否合適、是否符合當地實(shí)際有疑問(wèn)，因此采取論證會(huì )形式，主動(dòng)邀請市拆遷辦、縣法制機構、有關(guān)起草部門(mén)和有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行座談，對文件中制定標準的依據進(jìn)行充分討論。審查表明，該文件制定的標準偏低，且對臨街門(mén)面房和住宅采取統一的補償標準違反了有關(guān)規定，因此該文件被退回重新修改。
努力方向
讓更多“紅頭文件”接受“體檢”
湖南省郴州市蘇仙區曾為大量規范性文件游離于監督之外頭疼。
1996年，區計生委制定的《關(guān)于切實(shí)加強計劃生育合同責任保證金管理的意見(jiàn)》規定，由鄉鎮計生辦收取計劃生育合同保證金。于是，各鄉鎮計生辦據此向群眾收錢(qián)，一撥撥的群體性上訪(fǎng)由此開(kāi)始。
計生委的文件很快被撤了。就在這一年，區政府痛下決心必須抓住規范性文件管理這個(gè)源頭。區政府通過(guò)制定各項制度明文規定：區直部門(mén)、鄉鎮政府和街道辦事處制定規范性文件，必須在發(fā)布后的15日內報區政府備案，納入區政府目標管理，實(shí)行責任追究；每半年，區政府在“蘇仙公眾信息網(wǎng)”上公布一次規范性文件目錄，接受群眾監督；每年，對區直部門(mén)、鄉鎮政府和街道辦事處的報備情況進(jìn)行一次專(zhuān)項檢查，檢查結果公開(kāi)通報。
2005年，蘇仙區通報批評了兩個(gè)鄉鎮、一個(gè)局，并處分了相關(guān)責任人。結果此后近兩年的時(shí)間里，蘇仙區規范性文件報備率達到了100%。
這兩年來(lái)，海南省經(jīng)省政府備案登記的規范性文件1360余件，各市、縣本級政府備案登記的規范性文件750余件。兩數相加已經(jīng)超過(guò)過(guò)去10年的總和。
為什么一下子數量上來(lái)了？海南省法制辦副主任劉登山介紹說(shuō)：“我們將備案登記納入了規范性文件制定程序。在海南，現在未經(jīng)備案登記的規范性文件不得公布實(shí)施，未經(jīng)法律審核的規范性文件不得提請審議，未經(jīng)法制機構法律審核確認意見(jiàn)的規范性文件不予備案登記�！�
陜西省政府要求，凡涉權涉法文件，必須“逢文必審”。
為推動(dòng)基層政府盡快行動(dòng)，陜西省的市、縣《政府議事規則》都明確規定，未經(jīng)政府法制機構進(jìn)行合法性審核的文件，政府常務(wù)會(huì )議一般不予審議�，F在，市、縣政府基本做到凡涉權涉法文件，若無(wú)法制機構審核意見(jiàn)，不上會(huì )，不簽發(fā)，即使列入審議議題也要拿下來(lái)。今年5月，《寶雞市新型農村養老保險試行辦法》送審稿在提交市政府常務(wù)會(huì )議審議時(shí)，發(fā)現未經(jīng)法制機構審核而被取消審議。
省政府同時(shí)要求市、縣政府及部門(mén)制定的規范性文件，必須按時(shí)報送備案。近兩年來(lái)，陜西省、市、縣政府共完成規范性文件備案審查1186件，糾正違法文件51件。
黑龍江省望奎縣縣長(cháng)顧百文講了他們縣的一件事。
有段時(shí)間，縣里發(fā)文失控。怎么了？因為縣法制辦只監督有“辦法、細則、規定”字樣的文件，于是很多部門(mén)為回避備案監督，經(jīng)常使用“通知”等文種，發(fā)布應該由“辦法、規定、細則”等文種發(fā)布的涉及公民權利義務(wù)內容的文件。在近一年的時(shí)間里，沒(méi)有一個(gè)辦法、規定要求出臺，但通知一個(gè)接著(zhù)一個(gè)�？h法制辦感到自己不對了，監督不應拘泥于文件形式，而要看文件內容，只要涉及公民、法人和其他組織權利、義務(wù)，只要在轄區有普遍約束力的，就該納入規范性文件管理范圍，無(wú)論是“通知”還是“規定”都要服從于內容�，F在，望奎縣已把行政公文全部列入審查范圍。
據國務(wù)院法制辦協(xié)調司副司長(cháng)江凌介紹，圍繞推進(jìn)規范性文件備案審查，各地創(chuàng )設了二十多項制度把關(guān)“紅頭文件”的制發(fā)。如，規范性文件制定程序制度、備案審查制度、前置審查制度、征求意見(jiàn)制度、說(shuō)明制度、聽(tīng)證制度、公民提請審查制度、定期清理制度、定期檢查制度、統計通報制度、實(shí)施后評估制度等等。
截至目前，全國31個(gè)省、自治區、直轄市人民政府都通過(guò)地方立法的形式建立了規范性文件備案制度，制定或者修訂了有關(guān)規范性文件備案和制定程序的規章43部；90%以上的市級人民政府和80%以上的縣級人民政府建立了規范性文件備案制度。
不過(guò)，有專(zhuān)家估計，目前全國規范性文件數量至少不低于二百萬(wàn)件，還有不少“紅頭文件”沒(méi)有履行“體檢”程序。不斷有問(wèn)題文件的曝光，說(shuō)明加強規范性文件備案審查監督，還有很長(cháng)的路要走，很多的工作要做。
國務(wù)院法制辦從去年開(kāi)始，確認了全國87個(gè)市、縣級法制機構為規范性文件備案審查工作示范單位，冀希由此加速縣市政府依法行政步伐。
此次座談會(huì )上，很多地方強烈反映人手太少�，F在的基層法制機構，人單力薄，卻承擔著(zhù)大量政府交辦的法律事務(wù)，從企業(yè)兼并、合同談判到拆遷、破產(chǎn)不一而足，什么事情難處理，什么事情就會(huì )出現法制部門(mén)的身影。同時(shí)，他們還肩負著(zhù)規范性文件備案審查、行政復議等多項職責�！凹词故浅摵蛇\轉還是感到力不從心，‘小馬拉大車(chē)’終究是吃力的�！弊剷�(huì )上一位“老法制”說(shuō)。
不少人認為，國務(wù)院應當像全國人大常委會(huì )那樣，成立專(zhuān)門(mén)的備案審查機構，加強對法規規章的備案審查，并加大對地方規范性文件備案審查工作的指導。同時(shí)，地方政府也應加大法制機構力量配備。有人坦陳：“監督力量的薄弱，至少從目前看是制約監督的一大障礙�！�(李立）
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