“看住土地”是近年來(lái)中央宏觀(guān)調控的重要方式，但現實(shí)中土地違法事件卻層出不窮。
據國土資源部11月19日在全國土地執法百日行動(dòng)第三階段動(dòng)員會(huì )上傳出的信息，土地執法百日行動(dòng)開(kāi)展兩個(gè)多月來(lái)，全國共發(fā)現違規違法的土地宗數約3.2萬(wàn)件，涉及土地面積350萬(wàn)畝左右。違規違法形式有以租代征、違規擴大或者設立各種工業(yè)園區、未批先用等。
上述土地違規違法形式基本上與地方政府有關(guān)。以租代征表面上是村組自己出租，或者企業(yè)到村組租賃，但實(shí)際上背后都有當地政府的影子。擅自設區和擴區更是只有濫用政府部門(mén)的權力才能做到。而從土地未批先用先占來(lái)看，也大量涉及國家和省市自治區的重點(diǎn)建設項目。
在各種土地違法事件中，我們尤其要關(guān)注地方政府以“城市化”為名與地產(chǎn)商“合謀”，廉價(jià)出讓土地給后者。比如，一些地方大搞所謂的“造城運動(dòng)”、成片開(kāi)發(fā)，一次性將幾平方公里、十幾平方公里甚至更大面積土地出讓給開(kāi)發(fā)商。
在這方面，最新的一個(gè)例子是全國最大“地主”碧桂園被媒體爆出的幾樁零地價(jià)或低地價(jià)拿地事件。碧桂園曾經(jīng)公開(kāi)宣布，2004年至2006年土地成本僅是其房屋售價(jià)的6%~7%。碧桂園控股有限公司董事局主席楊國強稱(chēng)，碧桂園成功的秘訣就是“低成本土地、規�；a(chǎn)、快速銷(xiāo)售”。碧桂園的圈地方式主要是在二、三線(xiàn)城市的郊區囤積土地，而這些土地大多屬于農用地，即使碧桂園的圈地方式?jīng)]違法，但在農用地轉為建設開(kāi)發(fā)用地時(shí)，國家有嚴格的審批規定，碧桂園今后很可能碰觸政策紅線(xiàn)也未可知。
從碧桂園事件以及它的圈地方式來(lái)看，地方政府在土地大規模出讓過(guò)程中扮演了推手的角色。地方政府這么做，究其原因，是地方政府追求政績(jì)沖動(dòng)的基本情況沒(méi)有得到改觀(guān)。
另一方面，恐怕也與我們在宏觀(guān)上始終未走出行政系統內部強化的路子有關(guān)。目前我們對于土地使用的管理，仍是以行政和法律管理為主，經(jīng)濟機制并沒(méi)有充分發(fā)揮其作用。表現在：在流轉市場(chǎng)，依然是雙邊壟斷、行政干預和市場(chǎng)不完善；在所有權方面，農民的主體地位及擁有的民事權利仍然混沌不清；在監管上，地方政府將經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護職能集于一身，因此，服從當地政府的局部和短期需要成為一個(gè)經(jīng)常性課題。
這種管理體制決定，我們在執法中，“始終是左手斬右手”，不能、也不敢在更廣范圍內尋找“解�！敝�，本來(lái)肩負監管之責的地方國土部門(mén)有時(shí)還可以讓非法的用地，通過(guò)一定的行政程序合法化起來(lái)。
大量的事實(shí)說(shuō)明，地方政府違法用地的要害，就在于土地制度本身，即農民地權與國家地權的不平等，從而無(wú)法發(fā)揮經(jīng)濟機制的作用。
除了兩權的不平等外，從集體土地內部來(lái)看，法律雖然規定了農村土地三級“農民集體”所有，但由于沒(méi)有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則，沒(méi)有明確產(chǎn)權代表和執行主體的界限和地位，也沒(méi)有解決“農民集體”與農民個(gè)人的利益關(guān)系，所以在實(shí)踐中，本來(lái)在法律上已虛擬化了的“農民集體”，更只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。這是近年來(lái)“以租代征”盛行的根本原因。
土地對中國來(lái)說(shuō)，有著(zhù)特別重要的意義，要守住18億畝耕地的底線(xiàn)不被突破，從根本上解決地方政府的土地違法行為，現在看來(lái)，唯有在改革農民的地權上下工夫。(鄧聿文）
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