國務(wù)院日前批轉了國家發(fā)改委、國家統計局和環(huán)�？偩值炔块T(mén)制訂的節能減排統計監測及考核實(shí)施方案和辦法，該方案和辦法包括單位GDP能耗和主要污染物總量減排兩部分內容。其引人注目之處在于，如果節能減排未通過(guò)考核，地方政府和重要企業(yè)的領(lǐng)導將面臨問(wèn)責和“一票否決”。
首先，有個(gè)問(wèn)題需要澄清，考核辦法中的“一票否決”并不是某些媒體所報道的免去地方領(lǐng)導一把手職務(wù)，或許也正因為此，該方案和辦法公布后，從網(wǎng)上的反應來(lái)看，評價(jià)不高，大多數網(wǎng)民懷疑其有效性，有些網(wǎng)民更擔心這樣反而有可能促使地方政府弄虛作假以圖過(guò)關(guān)。網(wǎng)民的擔憂(yōu)雖然不無(wú)道理，但從良好的愿望出發(fā)，我們還是應該對國家制訂這套節能減排考核辦法持肯定態(tài)度。
在“十一五”規劃中，本就沒(méi)有幾個(gè)約束性指標，而單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%，則是這不多的約束性指標中的兩個(gè)，由此可見(jiàn)國家對節能減排的重視。但從去年和今年上半年的完成情況來(lái)看，很是堪憂(yōu)。去年兩個(gè)指標是不降反增，今年則是一降一增。所以，要確保實(shí)現“十一五”節能減排目標，建立一個(gè)科學(xué)、完整、統一的節能減排統計、監測和考核體系，并將其完成情況納入地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合評價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)和企業(yè)負責人業(yè)績(jì)考核的重要內容，實(shí)行嚴格的問(wèn)責制，就殊為必要。
不過(guò)，話(huà)又說(shuō)回來(lái)，我們雖然不應低估中央政府的決心和勇氣，但也不能低估地方政府的博弈能力。眾所周知，要使得這套考核辦法有效，前提是按規定做好各項能源和污染物指標統計、監測，確保上報過(guò)來(lái)的各項數據真實(shí)和準確。否則，數據失實(shí)，考核就無(wú)法進(jìn)行。但正是在數據的真實(shí)性上，我們無(wú)法樂(lè )觀(guān)。每年的GDP統計數據都倍受質(zhì)疑，環(huán)保數據會(huì )不會(huì )步GDP的后塵？很難說(shuō)。因為就獨立性而言，環(huán)�？赡苓�不如統計。目前基層環(huán)保部門(mén)的經(jīng)費、人事任免都受制于地方政府，當考核辦法過(guò)于嚴厲，或者地方因各種原因無(wú)法完成時(shí)，出于政績(jì)和前途考慮，作假就是最理性的選擇。
另外，從考核辦法本身來(lái)看，其對節能減排考核采用的是現場(chǎng)核查和重點(diǎn)抽查相結合的方式。在當前普遍存在有法不依、執法不嚴以及監管不力的情況下，這種考核方式極有可能淪為走過(guò)場(chǎng)。再從處罰情況來(lái)看，辦法規定，地方考核沒(méi)通過(guò)的，暫停該地區所有新增主要污染物排放建設項目的環(huán)評審批，以及新建高耗能項目的核準和審批；企業(yè)考核沒(méi)通過(guò)的，暫停對其新建高耗能投資項目和新增工業(yè)用地的核準和審批。相對于以前的處罰，這個(gè)處罰更嚴厲，觸到了政府和企業(yè)的痛處，但正因為如此，地方政府和企業(yè)就更有動(dòng)力去作假。
總之，在節能減排考核辦法明年實(shí)施后，我估計極可能出現兩種情況，一是懾于行政的高壓?jiǎn)?wèn)責，地方和企業(yè)在數字上做文章，屆時(shí)都能完成節能減排任務(wù)；二，若中央政府查得嚴，多數地方和企業(yè)完不成節能減排任務(wù)，最后也就法不責眾，不了了之。其實(shí)，計劃生育就是一個(gè)例子。計劃生育也實(shí)行一票否決制，從每年上報的數據來(lái)看，多數地方都能完成任務(wù)，可我們知道，許多地方的超生情況非常嚴重。上面對此也是心知肚明的。然而，我們并未聽(tīng)到有哪位官員因此而丟職。
上述情況的出現，是行政指令性減排手段必然要出現的結果。目前，污染減排主要依靠行政指令，減排壓力主要由各級政府承擔，然而政府并非排污的源泉，甚至也不是耗能大戶(hù)。排污和耗能的主體是企業(yè)，但因為政府部門(mén)主要是通過(guò)行政指令向企業(yè)下達減排指標，缺乏必要的經(jīng)濟手段使污染減排成為企業(yè)自身發(fā)展的內在要求，從而使企業(yè)缺乏主動(dòng)性和積極性。加之污染防治法律法規的不完善，導致企業(yè)的違法成本低、守法成本高，難以對企業(yè)起到約束作用。
所以，要真正使企業(yè)承擔起節能減排的責任，還是要充分發(fā)揮經(jīng)濟手段的功能，消除不利于節約資源、削減污染負荷的制度性障礙，包括改革資源產(chǎn)權管理制度、資源定價(jià)制度和排污收費制度，建立行業(yè)的資源環(huán)境績(jì)效標準和識別制度等。行政問(wèn)責只是一種輔助手段，雖然在某些時(shí)候它可以唱主角。與此同時(shí)，制訂完善的財稅政策以彌補現行財稅體制下因縱向和橫向不平衡加劇、事權不明晰所形成的財權重心上移、事權重心下移造成的環(huán)保事權過(guò)多由地方承擔帶來(lái)的問(wèn)題，解決地方在此問(wèn)題上的與中央的博弈。除此外，隨著(zhù)人們生活水平的提高，廣大人民群眾對環(huán)境質(zhì)量也有了更高的要求，發(fā)揮民眾的力量，改善民眾參與環(huán)保的制度條件，也是解決日益惡化的環(huán)境問(wèn)題的途徑。
作者：鄧聿文
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