規劃環(huán)評的立法缺位，必然讓解決廈門(mén)海滄項目的爭議變得更加模糊。因為在《環(huán)評法》現有的架構下，即便有了規劃環(huán)評報告，一方面它不是廈門(mén)市規劃審批的必備文件，也不需要通過(guò)環(huán)保部門(mén)的審查環(huán)節。在法理上，廈門(mén)市可以接受，也可以不接受。
人們樂(lè )觀(guān)地看到，落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”似乎正在廈門(mén)的化工項目實(shí)施中出現曙光。據新華社報道，12月5日，廈門(mén)市正式對外公布由中國環(huán)境科學(xué)研究院做出的《廈門(mén)市重點(diǎn)區域(海滄南部地區)功能性定位與空間布局的環(huán)境影響評價(jià)》，并宣布開(kāi)始進(jìn)行“公眾參與”程序，廣泛征求社會(huì )各界意見(jiàn)。
報告指出“(廈門(mén))海滄南部的發(fā)展定位、布局存在矛盾和沖突”，建議“應該在‘石化工業(yè)區’和‘城市次中心’之間確定一個(gè)首要的發(fā)展方向，并相應調整規劃”。盡管報告沒(méi)有直接提出對海滄PX項目“搬遷”還是“復建”的具體措施，但態(tài)度已經(jīng)非常明確：“以高質(zhì)量的居住、商貿為主兼有旅游、文化功能”的大規模的“居住區”和“石化工業(yè)區”是不可能并存的。
魚(yú)和熊掌不可得兼。廈門(mén)究竟應作為人居城市還是應該發(fā)展石化工業(yè)？如果按照報告的建議行事，勢必要對原有規劃進(jìn)行調整，也就必然要面臨PX項目“搬遷”或“復建”的選擇，并拿出令公眾滿(mǎn)意的理由。
需要注意的是，這份報告中提出了“規劃環(huán)評”的概念。然而，這個(gè)被寄予厚望的名詞，面目似乎還不那么清晰。
“規劃環(huán)評”，是指對區域發(fā)展和城市建設的規劃進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。目前公眾熟知的“環(huán)評”，是對單個(gè)項目作出的環(huán)評。實(shí)際情況是，多個(gè)達到標準的項目擠在一起，超出了當地環(huán)境容量，或者達到標準的項目，卻被放在了環(huán)境敏感的區域(如果PX建在西北荒原，或許是個(gè)好項目，但如果建在一個(gè)世界性的宜居城市，就未必適當)。近年來(lái)發(fā)生了因規劃而導致的一系列環(huán)境爭議，很大一部分與此有關(guān)。
現行的《環(huán)境影響評價(jià)法》僅僅對“規劃環(huán)評”有原則性的規定。據報道，環(huán)�？偩指本珠L(cháng)潘岳曾透露，《規劃環(huán)評條例》兩年前就已開(kāi)始運作、原本預計在今年八九月份出臺的立法，由于“利益沖突”———“規劃環(huán)評”所注重的長(cháng)期利益、全局利益，往往與重審批輕規劃的部門(mén)利益和“短平快出業(yè)績(jì)”的地方利益相沖突———尚不能很快出臺。
目前的《環(huán)境影響評價(jià)法》并沒(méi)有明確哪些規劃要編制環(huán)評報告書(shū)，也沒(méi)有提交審查程序。但是，按照目前的“規劃環(huán)評”的立法設想，“規劃環(huán)評”由法定的規劃審批機關(guān)而不是環(huán)保部門(mén)來(lái)決定是否通過(guò)，環(huán)�？偩挚梢越M織一個(gè)“審查小組”，但審查小組的意見(jiàn)是否采納，最終由規劃審批機關(guān)決定。
如果按這樣的設想立法，未來(lái)的規劃環(huán)評將處于一個(gè)尷尬的局面。負有環(huán)保職責的環(huán)保部門(mén)更像是一個(gè)“建議者”的角色，它既不決定環(huán)評報告的內容，也不能左右審查小組的意見(jiàn)，更不能直接否定規劃。
這樣，規劃環(huán)評的立法缺位，必然讓解決廈門(mén)海滄項目的爭議變得更加模糊。因為在《環(huán)評法》現有的架構下，即便有了規劃環(huán)評報告，一方面它不是廈門(mén)市規劃審批的必備文件，也不需要通過(guò)環(huán)保部門(mén)的審查環(huán)節。在法理上，這份報告只是一份“建議”，廈門(mén)市可以接受，也可以不接受。
不過(guò)，在環(huán)保部門(mén)無(wú)力之余，畢竟還有“公眾參與”的約束：《城鄉規劃法》專(zhuān)門(mén)對“公眾參與”有約束性規定�，F在，正在廈門(mén)進(jìn)行的公眾參與，尚不清楚10天以后，廈門(mén)海滄事件會(huì )有一個(gè)什么樣的結局；但可以預期的是，規劃導致的沖突，將成為今后一段時(shí)間內大中城市發(fā)展面臨的迫切問(wèn)題，而“規劃環(huán)評”的命運，將很大程度上決定著(zhù)這些城市的未來(lái)。
□山峪河(北京 學(xué)者)
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