只要問(wèn)起當前計生最頭疼的問(wèn)題，各級計生干部無(wú)一例外地感嘆：“流動(dòng)人口計劃生育難抓”
12月6日，上海市人口計生委、上海市外辦6日聯(lián)合舉行人口和計劃生育情況駐滬領(lǐng)館通報會(huì )，向德國、俄羅斯等16個(gè)國家駐滬總領(lǐng)館的官員介紹上海市人口變動(dòng)情況時(shí)介紹，去年，627萬(wàn)流動(dòng)人口從四面八方涌入上海，其中居住半年以上的有467萬(wàn)人，占全市常住人口的1/4強。
而截至今年6月底，北京市總人口已經(jīng)突破1700萬(wàn)，其中，流動(dòng)人口為510.7萬(wàn)，約占總人口的1/3。
十幾年前膾炙人口的小品《超生游擊隊》，講述的是農民為了超生而四處游蕩的事。然而，近年來(lái)大批農民進(jìn)城務(wù)工，他們在為城市的發(fā)展做出貢獻的同時(shí)，其超生問(wèn)題也日益突出。
國家人口計生委的一項調查顯示，目前全國流動(dòng)人口規模已達1.5億。超過(guò)全國人口1/10，70%以上是生育旺盛的育齡人群。全國流動(dòng)人口違法生育占50%～80%，福建占70%，而在人口大省安徽，流動(dòng)人口的超生已超過(guò)60%。
武慶俠是皖北一位普通村民，今年她第一次帶著(zhù)5歲的兒子回老家探親，一路上躲躲藏藏生怕別人問(wèn)起，主要原因是因為他的兒子是違法生育的“二胎”。
6年前，武慶俠和丈夫前往溫州打工后，生了一男一女兩個(gè)孩子。武慶俠說(shuō)，因為他們是外來(lái)流動(dòng)人口，計生管理沒(méi)有城里人那么嚴，生兩個(gè)孩子“并不是難事�！�
像武慶俠這樣的“流動(dòng)超生戶(hù)”，在每個(gè)城市幾乎都不同程度存在。
浙江慶元縣是人口流出地，流動(dòng)人口在外地計劃外懷孕的情況時(shí)有發(fā)生。在該縣一些鄉鎮，本刊記者隨手翻看違法生育記錄，發(fā)現其中幾乎都是外出務(wù)工者�？h人口計生局副局長(cháng)范德瑜說(shuō)，各地計生工作開(kāi)展不均衡，以及對外出務(wù)工人員管理真空等原因，導致了“超生移民”的產(chǎn)生。
浙江嘉興市新豐鎮是人口流入地，副鎮長(cháng)丁雅玲說(shuō)，當地流入人口占常住人口的一半，違法生育現象多發(fā)生在流入人員中。
《瞭望》新聞周刊記者最近在浙江、安徽、四川等地采訪(fǎng)了解到，流動(dòng)人口超生的情況比較嚴重，對這一群體的管理，已成為各地人口計生工作面臨的重大難題。由于相關(guān)政策措施滯后，目前這項工作面臨“流出地管不好，流入地管不了”的兩難尷尬。
流出地“看不見(jiàn)、管不好”
按照對流動(dòng)人口計劃生育管理服務(wù)的相關(guān)規定，應以現居住地為主，流出地與流入地齊抓共管。但在實(shí)踐中，這些政策的貫徹落實(shí)面臨很多實(shí)際困難。
《瞭望》新聞周刊記者在安徽采訪(fǎng)時(shí)，只要問(wèn)起當前計生最頭疼的問(wèn)題，各級計生干部無(wú)一例外地感嘆：“流動(dòng)人口計劃生育難抓�！�
流出地特別是戶(hù)籍登記地，承擔著(zhù)嚴格的計生考核任務(wù)�？墒菍τ谶h在千里之外的管理對象，很多流出地管理部門(mén)顯得非常無(wú)奈�！坝媱澤侨硕⑷说墓ぷ�，人都看不到了，還能管好？”一位基層干部這樣感嘆。
在安徽，目前對流動(dòng)人口的計劃生育管理，主要采取與重點(diǎn)育齡對象簽訂計劃生育合同、定期進(jìn)行孕檢、上門(mén)訪(fǎng)視、采取結育措施等，但是在實(shí)際操作中卻收效不大。
安徽省渦陽(yáng)縣去年因為計劃外生育超標而被列入重點(diǎn)管理地區，記者在該縣丹城鎮采訪(fǎng)時(shí)，當地分管計生工作的負責人無(wú)奈地表示，現在雖然和流動(dòng)人口都簽訂計劃生育合同，但這一紙合同的約束力有多大很難說(shuō)。另外，流出去人的孕情監測存在很大漏洞�，F在流出地對流動(dòng)人口不再強制每年4次回鄉孕檢，孕齡婦女可以在流出地計生服務(wù)部門(mén)進(jìn)行孕檢，只要寄回孕檢單即可。很多流動(dòng)人口因此選擇不檢或者寄回假單應付人口計生部門(mén)。
一旦發(fā)現計劃外懷孕，也缺乏有效手段治理。四川樂(lè )山市一位基層計生干部說(shuō)，過(guò)去抓計劃生育用的是強硬的行政手段，“上吊不奪繩，喝藥不奪瓶”，“扒房牽牛運糧食”�？墒乾F在，這些手段都不能用了，只能滯后性地征收社會(huì )撫養費，由于威懾性非常有限，基本起不到遏制流動(dòng)人口超生的效果。
流入地“看得見(jiàn)、管不了”
由于缺乏必要的機構、人員和投入，部門(mén)配合不力，目前，在流動(dòng)人口計生管理方面，流出地與流入地尚未實(shí)現有效銜接，導致信息缺失或虛假。
浙江嘉興市南湖區人口計生局副局長(cháng)張玲香說(shuō)，有一次，因為戶(hù)籍信息的缺失，一名外來(lái)婦女懷孕都七個(gè)月才被發(fā)現，而現在國家禁止大月引產(chǎn)，只好批準生二胎。此外，由于取消了原有對流動(dòng)人口管理的一些前置規定，如將《流動(dòng)人口婚育證明》作為相關(guān)部門(mén)審批流動(dòng)人口的暫住證、營(yíng)業(yè)執照、務(wù)工許可證等證件的前置條件，大大增加了流動(dòng)人口計劃生育管理的難度。
浙江省嘉興市計生干部劉長(cháng)勝等人感到，目前流入地在流動(dòng)人口管理服務(wù)責任上沒(méi)有剛性約束，缺乏做好此項工作的壓力和動(dòng)力。一些地方在落實(shí)計劃生育目標管理責任制中，沒(méi)有對現居住地流動(dòng)人口的宣傳、管理、服務(wù)等提出明確的效果指標要求，因此，在流動(dòng)人口生育控制和節育措施落實(shí)等工作中，存在或無(wú)人過(guò)問(wèn)、或簡(jiǎn)單地將懷孕及違法生育的流動(dòng)人口趕出管理轄區的現象，使一些流動(dòng)人口利用現居住地的管理服務(wù)漏洞趁機違法生育。
四川成都市人口計生委主任李建華認為，雖然目前各級都建立了流動(dòng)人口管理服務(wù)綜合協(xié)調機制，但由于職責不明確，監督考核力度不夠，各主要職能部門(mén)對流動(dòng)人口管理基本處于各自為政的狀態(tài)，缺乏有效的溝通渠道。特別是一些城市部門(mén)在制定管理服務(wù)政策時(shí)沒(méi)有將計生納入統籌考慮。如出租房屋內流動(dòng)人口的計劃生育管理是工作難點(diǎn)，需要多部門(mén)配合，但公安、民政等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于出租房屋管理的相關(guān)通知，卻沒(méi)有涉及計生工作。由于缺乏配合，計生干部力不從心。
亟須全國“管理一盤(pán)棋”
本刊記者在采訪(fǎng)中了解到，管理服務(wù)不到位是造成目前流動(dòng)人口超生嚴重的重要原因。
流出地和流入地的計生干部建議，對流動(dòng)人口計生管理應該盡快采取綜合治理、統籌解決的辦法，打破流出地與流入地信息割據、各自為政的局面，形成全國“一盤(pán)棋”的管理模式，從根本上解決日益突出的流動(dòng)人口超生問(wèn)題。
首先，加強投入，盡快解決農村養老保障問(wèn)題。中國人口與發(fā)展研究中心主任馬力認為，流動(dòng)人口生育意愿強烈根本原因在于農村缺乏養老保障，農民要多生孩子“養兒防老”。只有農村養老保障制度完善起來(lái)，農民的養老問(wèn)題不愁了，才會(huì )從源頭上遏制其超生的意愿。
其次，建立與流動(dòng)人口管理“相匹配”的公共產(chǎn)品配給制度。一些流入地人口計生干部說(shuō)，現有的計生服務(wù)對象是以戶(hù)籍人口配備的，相應的服務(wù)設施和服務(wù)器材、用品的配置也是以戶(hù)籍人口為準的。在這種公共資源和產(chǎn)品的配置體制下，必然造成流動(dòng)人口計生管理陷入盲區。因此應從財政投入、考核評估、人口統計管理等方面出臺政策和措施，將流動(dòng)人口納入現居住地政府管理范圍，真正給予其市民待遇，讓其分享公共產(chǎn)品和資源。
第三次，加快流動(dòng)人口信息管理平臺建設，實(shí)現流出地與流入地管理有效銜接。安徽、四川等地的計生干部認為，應建立一個(gè)可供多部門(mén)綜合利用的跨省流動(dòng)人口信息管理平臺。通過(guò)信息平臺的建設，可供公安、勞動(dòng)、民政、計生、衛生等各部門(mén)登錄和查詢(xún)信息，并實(shí)現流動(dòng)人口信息的異地查詢(xún)，提升流動(dòng)人口的管理服務(wù)水平。
第四，加快修改和完善流動(dòng)人口計劃生育工作管理辦法，增加可操作性辦法和規定，將流動(dòng)人口計生管理納入法制軌道。此外，還要加大對流動(dòng)人口問(wèn)題的前瞻性研究，并成立統籌全國的流動(dòng)人口管理服務(wù)協(xié)調機構，負責流動(dòng)人口管理服務(wù)的綜合立法和相關(guān)政策法規的研究制定，協(xié)調解決流動(dòng)人口管理服務(wù)工作中存在的困難和問(wèn)題，以便形成合力、綜合管理。
屬地化管理、市民化服務(wù)
《瞭望》新聞周刊記者了解到，為了遏制流動(dòng)人口超生，解決好這一“天下第一難”中的頭等難題，各地人口和計生部門(mén)都進(jìn)行了一些探索，并創(chuàng )造出了“屬地化管理、市民化服務(wù)”的成功經(jīng)驗。
為加強對流動(dòng)人口保健計劃生育工作的服務(wù)與管理，吉林長(cháng)春市綠園區同河南魯山縣聯(lián)合成立流動(dòng)人口計劃生育協(xié)會(huì )。長(cháng)春市計劃生育協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)潘勝全說(shuō)：“我們將對包括打工人員在內的流入人口免費發(fā)放避孕藥具，為已婚育齡婦女提供免費生殖健康檢查，幫助子女入托入學(xué)�！�
魯山縣人口和計劃生育委員會(huì )副主任馬建國說(shuō)，協(xié)會(huì )成立后，流動(dòng)人口由流出地與流入地計生部門(mén)共同管理，對流出1個(gè)月以上的流動(dòng)人口，由個(gè)人申請，到流入地人口與計劃生育協(xié)會(huì )辦理《會(huì )員證》，流入地計生部門(mén)對會(huì )員給予相應的政策優(yōu)惠。同時(shí)，流入地與流出地相關(guān)部門(mén)會(huì )經(jīng)常溝通信息，建立流動(dòng)人員基本情況登記與告知制度。
安徽省作為全國最早開(kāi)展流出地與流入地“雙向管理”工作的省份之一，在大量探索和努力的基礎上，形成了定期召開(kāi)區域協(xié)作會(huì )議，委托管理或派出流動(dòng)人口咨詢(xún)服務(wù)工作組協(xié)助現居住地工作，兩地定期互訪(fǎng)，網(wǎng)上交流經(jīng)驗、溝通信息等新的區域合作形式，促進(jìn)了流出地與流入地的相互配合和支持。
總人口過(guò)千萬(wàn)的四川省成都市，常年流動(dòng)人口達200多萬(wàn)。為破解流動(dòng)人口計生管理難題，市政府2005年出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強流動(dòng)人口計劃生育管理與服務(wù)工作的通知》，建立綜合治理新機制，進(jìn)一步落實(shí)了流動(dòng)人口與常住人口一樣的“市民待遇”。
流動(dòng)人口流入地大省浙江，將流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口計劃生育同管理、同服務(wù)、同投入、同考核、同參與，并通過(guò)幫助解決流動(dòng)人口在就業(yè)、就醫、定居、子女入學(xué)等方面的困難，給予他們市民化待遇，進(jìn)行綜合治理。浙江省在流動(dòng)人口計生管理方面還探索市場(chǎng)化路子，創(chuàng )造了“出租私房委托保安管理”、“企業(yè)職工公寓旅店式管理”、“以房東為主管理”等模式。特別是在流動(dòng)人口居住集中地，招聘計生管理服務(wù)干部，實(shí)行“以外管外”。(記者 楊三軍 楊玉華 李亞彪)
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