上周，國家環(huán)�？偩志W(wǎng)站關(guān)于乳山核電的4點(diǎn)說(shuō)明掀起了公眾對這個(gè)可能要投資數百億元的項目的關(guān)注。盡管環(huán)保部門(mén)最新的說(shuō)法是，他們還沒(méi)有接到乳山項目作為單個(gè)建設項目的申請，但公眾對為什么120公里的范圍內可能要建3個(gè)核電項目的質(zhì)疑，再次把規劃環(huán)評近年來(lái)的尷尬處境推到前臺。
規劃環(huán)評在立法時(shí)就留下遺憾
在我國環(huán)保界泰斗級的人物曲格平看來(lái)，2003年9月1日起實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評法》)是他任全國人大環(huán)資委主任委員期間出臺的最重要的一部法律，但也是最為遺憾的一部法律。
多年前他在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)曾說(shuō)，《環(huán)評法》的出臺是我國污染控制模式的重大轉變。過(guò)去我們一直強調對污染源的末端治理，但《環(huán)評法》明確，任何可能會(huì )產(chǎn)生污染的建設項目，在開(kāi)工建設前必須進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。因為有了環(huán)境影響評價(jià)的程序，企業(yè)必須承諾將采取怎樣的治理措施，并且必須把治理設施和生產(chǎn)項目同時(shí)設計、施工、驗收。
曲格平的遺憾是，規劃環(huán)評在法律中沒(méi)有充足的體現。
按照當初學(xué)者們的建議，這部法律不僅要求單個(gè)建設項目要進(jìn)行環(huán)評，而且規劃、戰略、甚至政策也要進(jìn)行環(huán)評。學(xué)者們的理論是，規劃、政策環(huán)評在一些發(fā)達國家已經(jīng)通行，更重要的是，我們有的規劃、政策已經(jīng)被證明在執行過(guò)程中對環(huán)境造成了不可扭轉的損害，比如當年“有水快流”的政策，就曾鼓勵一大批沒(méi)有任何治理設施的小企業(yè)盲目擴張。有了政策和規劃的環(huán)評就能全面審視某一個(gè)戰略行動(dòng)對環(huán)境究竟有怎樣的影響。
中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)就是當年立法的親歷者。他說(shuō)，開(kāi)始時(shí)專(zhuān)家們從理想的角度，將環(huán)評對象范圍定得特別廣泛，包括了可能造成環(huán)境影響的開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)，區域開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)政策，甚至還有擬將制定的經(jīng)濟技術(shù)政策和標準、國土規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、各種區域、流域和專(zhuān)項開(kāi)發(fā)規劃與計劃，最極致的還包括可能對環(huán)境造成影響的立法活動(dòng)。
但在一輪輪的博弈中，首先去掉了對立法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的要求。在向全國人大環(huán)資委提交的草案建議稿中，環(huán)評的適用范圍被定義為可能對環(huán)境造成影響的經(jīng)濟政策和標準、與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展相關(guān)的規劃和計劃，以及各類(lèi)開(kāi)發(fā)行為。
在全國人大常委會(huì )對該草案進(jìn)行一審并征求國務(wù)院及其各部門(mén)意見(jiàn)時(shí)，戰略環(huán)評受到強烈質(zhì)疑。一些部門(mén)和委員認為，對政策進(jìn)行環(huán)評的立法條件不成熟，有些部門(mén)甚至不同意對規劃進(jìn)行環(huán)評。因此，在向全國人大常委會(huì )提交的二審草案中，就沒(méi)有了對制定政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的內容，對規劃環(huán)評也只有不多的提及。
立法的遺憾為后來(lái)規劃環(huán)評的緩慢推進(jìn)留下伏筆。在實(shí)踐中，有人抱怨說(shuō)，《環(huán)評法》對規劃環(huán)評有諸多不清晰的描述，比如誰(shuí)來(lái)組織規劃環(huán)評，誰(shuí)來(lái)評審等。
環(huán)�？偩峙u規劃環(huán)評舉步維艱源于利益糾葛
《環(huán)評法》留給規劃環(huán)評的遺憾，專(zhuān)家和環(huán)保部門(mén)曾寄希望于實(shí)施細則或是部門(mén)規章的出臺能彌補，但幾年下來(lái)，漫長(cháng)的進(jìn)程讓環(huán)�？偩指本珠L(cháng)潘岳不得不在一個(gè)月前批評說(shuō)，部門(mén)間的利益糾葛曾導致與規劃、政策環(huán)評相關(guān)的法規訂立幾度擱淺。
他擔憂(yōu)地說(shuō)，由于我國缺少對地區、行業(yè)、流域、能源規劃的環(huán)境影響評價(jià)，大批污染企業(yè)的不合理布局已經(jīng)嚴重影響了我國的環(huán)境質(zhì)量，今年夏天太湖藍藻暴發(fā)就是該流域污染負荷超過(guò)環(huán)境容量的直接后果。
還有更多的案例被提及，比如，我國75家重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)中，有26家建在直轄市或省會(huì )城市，34家建在百萬(wàn)人口以上的大城市，重工業(yè)發(fā)展與大城市群眾生存質(zhì)量的矛盾已經(jīng)凸顯；在太湖流域，以無(wú)錫市為例，每平方公里就有10家工業(yè)企業(yè)，污染物的排放總量已經(jīng)超過(guò)了當地的環(huán)境容量；內蒙古鄂爾多斯一個(gè)市就有4個(gè)相同功能的煤化工基地，而周邊陜西、寧夏等地還正在建設若干個(gè)功能完全重復的煤化工基地……
潘岳說(shuō)，環(huán)保部門(mén)現在不得不面臨這樣的尷尬：有人問(wèn)，這些項目不都是環(huán)保部門(mén)審批的嗎？的確，這些項目都蓋上了環(huán)保部門(mén)的大印，可這是因為環(huán)保部門(mén)目前只有對單個(gè)項目的審批權，對若干的污染項目擠在一個(gè)區域環(huán)境能否承受得了，環(huán)保部門(mén)是沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權的。這需要法律賦予環(huán)保部門(mén)對區域、行業(yè)規劃的環(huán)境影響評價(jià)權力。
潘岳說(shuō)，從2005年起，環(huán)保部門(mén)就在醞釀出臺《規劃環(huán)評條例》，然而這部比法律低一個(gè)規格的部門(mén)規章，在編制過(guò)程中依然不是一帆風(fēng)順。潘岳認為，不少部門(mén)和地區對規劃環(huán)評不支持，甚至以種種理由逃避規劃環(huán)評，是因為規劃環(huán)評所注重的長(cháng)期利益、全局利益往往與部門(mén)利益、地方利益相沖突。
規劃環(huán)評陸續試水
盡管規劃環(huán)評的利益糾葛還在繼續，但環(huán)保部門(mén)并沒(méi)有放棄對規劃環(huán)評的嘗試。2006年，環(huán)�？偩志秃蛢让晒抛灾螀^共同完成了整個(gè)地區的規劃環(huán)評，今年年中，又以規劃環(huán)評的名義要求投資上百億元的廈門(mén)海滄PX項目緩建。
廈門(mén)海滄PX項目所在的海滄—嵩嶼地區，已成化工石化工業(yè)項目集中的大型工業(yè)區，但該區域還在規劃建設以居住為主要功能的海滄新城，使得單個(gè)看起來(lái)符合環(huán)保先進(jìn)標準的項目又變成了高風(fēng)險項目。
符合環(huán)保要求的海滄PX單個(gè)項目于2005年2月通過(guò)環(huán)評審批后，環(huán)�？偩謪s發(fā)現，海滄工業(yè)區發(fā)展與海滄新城建設之間的矛盾日益突出。為此，環(huán)�？偩衷螽數卣畬嫘率袇^與南部工業(yè)區進(jìn)行規劃環(huán)評，但當地政府進(jìn)展緩慢，環(huán)�？偩钟忠虼藢υ搮^所有化工石化建設項目暫緩審批。
環(huán)�？偩终J為，單個(gè)的項目環(huán)評，甚至單純的石化區規劃環(huán)評，都已很難回答海滄新市區與南部工業(yè)區的功能協(xié)調問(wèn)題，應在廈門(mén)整個(gè)城市功能規劃中全面考慮海滄區的發(fā)展規劃。
今年6月，國家環(huán)�？偩中�，會(huì )組織有關(guān)專(zhuān)家推動(dòng)廈門(mén)市全區域的規劃環(huán)評，就廈門(mén)市的環(huán)境承載能力、城市發(fā)展定位、總體空間布局、生態(tài)功能分區等問(wèn)題進(jìn)行深入研究并提出綜合性建議。如不符合規劃環(huán)評要求，包括PX項目在內的重化工項目都將予以重新考慮。希望廈門(mén)市政府能參考規劃環(huán)評結論對現有規劃進(jìn)行合理調整，盡可能改變現有化工區緊鄰居民區的局面。
就在本月，廈門(mén)市的規劃環(huán)評已經(jīng)出爐，按照程序目前正處于征求公眾意見(jiàn)階段。(劉世昕）
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