黨的十七大報告中有關(guān)大部制改革的思路，引起各方的關(guān)注。那么究竟什么是大部制，中國為什么要進(jìn)行大部制改革，大部制改革有可能出現什么樣的問(wèn)題？本文將對此做一簡(jiǎn)要分析。
大部制改革最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理
所謂大部門(mén)體制，或者大部制，就是在政府的部門(mén)設置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個(gè)部門(mén)統一進(jìn)行管理，最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。大部制，是國外市場(chǎng)化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，比如“大運輸”、“大農業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權與執行權的分離等。
按照大部制的思路調整政府組織結構，無(wú)疑會(huì )對政府的管理和運行產(chǎn)生重要影響。實(shí)行大部體制管理，不僅可以大大減少政府部門(mén)之間職能交叉、重疊，政出多門(mén)，溝通難、協(xié)調難等方面的問(wèn)題，改“九龍治水”，為“一龍治水”，或者接近于“一龍治水”，同時(shí)，通過(guò)政府部門(mén)的整合和調整，能進(jìn)一步理順部門(mén)之間的職能，減少機構的數量，減少過(guò)多的協(xié)調和溝通的環(huán)節，這對提高行政效率，降低行政成本也具有重要意義。
實(shí)行大部制管理模式，是否與小政府的目標相沖突
可以說(shuō)，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟體制，要真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用，就必然會(huì )朝著(zhù)大部制管理方向邁進(jìn)。從我國的實(shí)際情況看，由計劃經(jīng)濟轉向市場(chǎng)經(jīng)濟，客觀(guān)上要求政府不能過(guò)多干預微觀(guān)經(jīng)濟，反映在政府體制上就是必須走大部制管理的道路。也許有人說(shuō)，我們不是一直倡導小政府嗎，如果實(shí)行大部制管理模式，是不是與小政府的目標相沖突呢？其實(shí)這是一種誤解。
我們知道，“小政府，大社會(huì )”是一個(gè)形象的描繪，是人們期盼政府規模不要太大，不要把更多的錢(qián)花在政府自身；但政府的規模和管理能力的大小，必須和它承擔的責任相適應。
現代社會(huì )的一個(gè)重要特征，就是社會(huì )分工越來(lái)越細，出現的新領(lǐng)域需要政府管理。如伴隨網(wǎng)絡(luò )的出現，有了網(wǎng)絡(luò )犯罪、網(wǎng)絡(luò )經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò )傳播媒體等，這些對社會(huì )影響不管是正面的，還是負面的，都非常大，都需要政府進(jìn)行必要的管理。過(guò)去政府沒(méi)有這方面的管理功能，現在政府就要配備專(zhuān)業(yè)人才，進(jìn)行管理和引導。所以“小政府，大社會(huì )”和大部制是兩個(gè)不同的含義，二者都有其特定的范圍，不應該簡(jiǎn)單地等同或者對立。退后一步說(shuō)，即使在“小政府”內部，也不可能是“一鍋粥”，而是要設置必要的部門(mén)，各司其職，對社會(huì )進(jìn)行管理或提供服務(wù)。這就是說(shuō)，即使政府規模較小，內部也需要科學(xué)分工。而大部制適應了市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展和科學(xué)設置部門(mén)的管理需求。
大部制改革值得注意的四個(gè)問(wèn)題
按照大部制的思路調整政府組織結構，無(wú)疑會(huì )對政府的管理和運行產(chǎn)生重要影響。但是筆者要提醒的是，我們要冷靜地看待大部制改革，盡管這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗，但是在我們這樣的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過(guò)程中可能遇到哪些阻力，都是我們更值得關(guān)注的。比如，實(shí)行大部制管理后，一個(gè)部門(mén)的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制，就更加重要；再比如，在執政黨的機構設置方面，如何與政府的大部制進(jìn)行對接，不重復、重疊？還比如，在大部制管理模式下，作為國家權力機關(guān)的人大在機構的建設方面，如何加強對大部權力的監督和控制等。在具體推進(jìn)的過(guò)程中，大部制改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在哪些領(lǐng)域改革等等，所有這些問(wèn)題，都是我們需要認真思考的。
在筆者看來(lái)，當前有四個(gè)問(wèn)題尤其值得關(guān)注:
第一，如何按照“決策、執行、監督”相互協(xié)調、相互監督制約的改革思路，重構政府權力結構和政府的運行機制，為監督大部制的權力，提供保障。在我看來(lái)，大部制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門(mén)專(zhuān)門(mén)行使決策權，有些部門(mén)專(zhuān)門(mén)行使執行權，有些部門(mén)專(zhuān)門(mén)行使監督權。二是在一個(gè)大部制內部，機構的功能要進(jìn)行分化，有些機構專(zhuān)門(mén)行使決策權，有些機構專(zhuān)門(mén)行使執行權，有些機構專(zhuān)門(mén)行使監督權。這實(shí)際類(lèi)似如國外政府機構實(shí)行決策權和執行權的相分離，執行機構內部可以引入市場(chǎng)機制，實(shí)行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實(shí)施后，財政部是政府采購政策制定機構，但不是執行機構。執行權交給設在國務(wù)院辦公廳下、由國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局代管的國務(wù)院政府采購中心。這樣就把決策和執行分開(kāi)了。
當然，對大部制的約束監督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對其進(jìn)行監督。實(shí)踐證明，對公權力的制約，最有效的還是外部的監督，特別是人大、司法、公眾、媒體等方面的作用，將會(huì )形成大部制改革的外部監督力量。
第二，大部制能不能有效遏制部門(mén)利益，也成為最關(guān)鍵的問(wèn)題之一。大部制機構設置有可能把部門(mén)職能交叉、政出多門(mén)、相互扯皮問(wèn)題，通過(guò)改變組織形態(tài)來(lái)加以抑制。過(guò)去部門(mén)之間職能交叉，決策周期長(cháng)，制定成本高，協(xié)調溝通困難，原因就在于受到了部門(mén)利益的嚴重影響，所謂“權力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團化”，導致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門(mén)利益凌駕于公眾利益之上。有人擔心，大部制改革可能把分散的部門(mén)利益，積聚為集中的部門(mén)利益。如果一個(gè)部門(mén)變?yōu)橐粋�(gè)超級部，權力很大，對它進(jìn)行監督恐怕更加困難。比如有人說(shuō)，目前的發(fā)改委就是把若干政府部門(mén)整合到一起的“大部”，據觀(guān)察，很多地方官員現在不跑?chē)鴦?wù)院，只跑發(fā)改委，要錢(qián)、要物、要政策，使得發(fā)改委成了“小國務(wù)院”。大部制改革會(huì )繼續走發(fā)改委模式嗎？筆者認為，發(fā)改委模式不能簡(jiǎn)單等同于大部制，兩者是有差別的。發(fā)改委主要是國務(wù)院的綜合協(xié)調部門(mén)，幾乎和每個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)都有關(guān)系，勞動(dòng)和社會(huì )保障部、衛生部、教育部等，所有這些部門(mén)都和發(fā)改委的某個(gè)處、司相對應。實(shí)際上，在我們這樣的管理模式下，發(fā)改委究竟應該以什么樣的方式存在，如何發(fā)揮綜合協(xié)調職能是需要認真研究和解決的，也可以進(jìn)行廣泛的討論。從這個(gè)意義上說(shuō)，目前我國發(fā)改委的運作模式不是大部制的模式，倒是要對這種管理運行模式，進(jìn)行認真研究和反思，進(jìn)行相應的改革。舉一個(gè)例子，2003年政府機構改革中，我們把專(zhuān)門(mén)負責經(jīng)濟體制改革的部門(mén)合并到了發(fā)改委，現在看來(lái)，這樣把整個(gè)體制改革方案設計的部門(mén)放在一個(gè)機構內，不一定合適，這個(gè)部門(mén)應該是超越部門(mén)利益的，如果放在一個(gè)政府部門(mén)內，很容易受到部門(mén)利益的影響，甚至會(huì )影響到改革政策的公正和公平。
第三，大部制改革可能會(huì )牽動(dòng)政治體制改革，沒(méi)有政治體制改革推進(jìn)，真正的大部制也許很難確立。從更深層次來(lái)看，大部制改革的思路和方向，最終必然會(huì )涉及和涵蓋到黨政、人大等系統，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權力和政府權力的對接，這個(gè)問(wèn)題非常關(guān)鍵。比如文化部、廣電總局與中宣部的關(guān)系，公安部、安全部、司法部與政法委的關(guān)系，中組部與人事部的關(guān)系等。過(guò)去這些年來(lái)，我們把中紀委與檢察部合署辦公，聯(lián)動(dòng)作戰，成效顯著(zhù)，如何進(jìn)一步整合黨政部門(mén)，也許是下一步大部制改革中應該思考的問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，應該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權力結構上進(jìn)行調整，也許更具有長(cháng)遠性。
第四，大部制改革的策略和方法也至關(guān)重要。應該看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年來(lái)被強化了的部門(mén)利益。比如在今年兩會(huì )期間，有的人大代表建議將衛生部、國家計劃生育委員會(huì )、國家食品藥品管理局、國務(wù)院中醫藥管理局整合為一個(gè)“人口與健康委員會(huì )”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這個(gè)動(dòng)議能否被采納，但這明顯是一種大部制的思維。另外，“大部”內部的決策、執行、監督機構如何設置，權力如何劃分？我們過(guò)去畢竟沒(méi)有這方面經(jīng)驗，所以改革的策略和方法就顯得很重要。
在我看來(lái)，中國的大部制改革很難一步到位，而應該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。首先應該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾、服務(wù)對象廣泛，外部呼聲比較大的部門(mén)開(kāi)始，然后逐步擴大，而且一定要把結構調整和功能的定位進(jìn)行有機的結合。建議中編辦在設計機構改革方案時(shí)，要建立一個(gè)直屬于中央編制委員會(huì )的高層專(zhuān)家委員會(huì )，借助專(zhuān)家力量，加上民眾的討論，使整合性的大部制方案經(jīng)過(guò)充分論證，這樣可以最大限度減少領(lǐng)導者個(gè)人喜好的因素，也能夠堅持科學(xué)性，立足長(cháng)遠，用智慧和制度規范大部制的改革。(汪玉凱）
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