|核心提示|
在我國，礦山、土地等領(lǐng)域歷來(lái)由國土資源部門(mén)實(shí)施行政執法。在近年來(lái)能源緊張的大背景下，非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源、非法占用農用土地等問(wèn)題日益突出，僅靠國土資源部門(mén)的行政執法，很難形成有效打擊。今年10月11日，洛陽(yáng)市成立了國內第一支國土資源警察支隊，開(kāi)始了刑事手段介入國土資源保衛的“洛陽(yáng)實(shí)驗”。
兩個(gè)多月時(shí)間過(guò)去了，這支警察支隊運行狀態(tài)如何？行政執法和刑事打擊能否將聯(lián)合執法落到實(shí)處？聯(lián)合執法對于打擊非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源、非法占用農用土地有沒(méi)有明顯成效？近日，記者趕赴洛陽(yáng)展開(kāi)調查。
現場(chǎng)
一身警服就能帶來(lái)威懾力
12月14日上午9時(shí)，洛陽(yáng)市伊川縣半坡鄉。
兩輛越野吉普車(chē)行駛在崎嶇的山路上，前一輛車(chē)的車(chē)身上標有“公安”字樣，后一輛則標著(zhù)“國土執法”字樣�？涌油萃莸泥l村小道顛得車(chē)里的人根本坐不穩，記者牢牢抓住車(chē)窗上的把手，以免碰到腦袋。坐在警車(chē)前排的劉國恒一邊緊緊抓住把手，一邊向司機指路：“走這條小路，上次那伙人在大路上挖了個(gè)坑，估計過(guò)不去�！�
劉國恒說(shuō)的“那伙人”，是經(jīng)常和他們“打游擊”的非法采礦者。兩個(gè)多月的巡查，讓他對這一帶的地形已經(jīng)非常熟悉。劉國恒如今是洛陽(yáng)市國土資源警察支隊民警。在國土資源警察支隊成立之前，劉國恒干過(guò)刑警，下過(guò)派出所，辦過(guò)幾起涉及土地違法的案件，對于國土資源這一塊是輕車(chē)熟路。
因為對土地違法案件相對熟悉，劉國恒被調入國土資源警察支隊，并成為隊里的骨干。這一次，劉國恒和洛陽(yáng)市國土資源監察大隊四中隊隊長(cháng)仲滔帶著(zhù)兩名民警、一名監察隊員組成巡查小組，開(kāi)始對半坡鄉進(jìn)行巡查。
“半坡鄉靠著(zhù)馬嶺山，鋁礦比較多，一些外地人經(jīng)常來(lái)這里非法采礦，‘雞窩礦’滿(mǎn)山都是�！敝偬细嬖V記者，定期巡查是警察支隊和監察大隊一項非常重要的工作，非法小礦點(diǎn)經(jīng)常和執法部門(mén)“打游擊”，你查我走，你走我開(kāi)，白天歇晚上干。只有經(jīng)常巡查，才能摸清這些非法小礦點(diǎn)的作業(yè)規律，然后才能進(jìn)行有效打擊。
車(chē)子沿著(zhù)山路來(lái)到大郭溝村，村子依山而建，山上隨處可見(jiàn)非法開(kāi)采者留下的大坑，幾輛大型挖掘機停在附近，但沒(méi)有見(jiàn)到開(kāi)采者。劉國恒說(shuō)：“挖掘機在，人肯定還在附近，但他們沒(méi)有施工，我們就不能把這些有嫌疑的挖掘機拖走，只能作為監控目標�！�
看見(jiàn)有警車(chē)上山，幾個(gè)村民趕來(lái)看熱鬧。劉國恒和仲滔等人下了車(chē)，向村民了解情況。據村民們反映，前段時(shí)間確實(shí)有外地人來(lái)開(kāi)采鋁礦，但前幾天下雨，都停工了。
“不能讓他們非法采挖了，看山上植被都被破壞成啥樣了！如果山洪暴發(fā)，受損失的肯定是咱當地村民不是？”劉國恒和仲滔一邊了解情況，一邊向村民進(jìn)行宣傳，讓村民們不要把房子租給外來(lái)非法采礦者，并及時(shí)反映情況。
在山上刺骨的寒風(fēng)中待了一個(gè)多小時(shí)后，劉國恒等人才上了車(chē)�！昂芏啻迕裰豢吹窖矍袄�，為了租房的幾個(gè)錢(qián)，對非法采礦者的情況隱瞞不報，甚至阻撓執法。成立警察支隊后，局面好了很多，畢竟一身警服就很有震懾力，但要說(shuō)服他們，難著(zhù)呢�！敝偬险f(shuō)。
緣起
盜采猖獗逼出來(lái)洛陽(yáng)實(shí)驗
巡查只是警察支隊和監察大隊聯(lián)合執法工作的其中一項。作為國內第一支保衛國土資源的專(zhuān)業(yè)警察支隊，政委周培斌說(shuō)起兩個(gè)多月來(lái)的工作，用一句話(huà)來(lái)形容就是“擔子很重，責任很大”。
洛陽(yáng)是河南的礦產(chǎn)資源大市，礦產(chǎn)資源潛在經(jīng)濟總價(jià)值2.1萬(wàn)億元，現已開(kāi)發(fā)利用49種礦產(chǎn)。其中洛陽(yáng)的鉬礦資源儲量323萬(wàn)噸，居世界第三，亞洲第一；金礦資源也很豐富，黃金產(chǎn)量居全國第三位；鋁土礦資源探明2億多噸，居全國第五位。近年來(lái)，在礦產(chǎn)品價(jià)格不斷攀升的大背景下，一些礦區礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序混亂，無(wú)證采礦、以采代探、非法轉讓礦業(yè)權、亂采濫挖等現象時(shí)有發(fā)生。在打擊非法盜采方面，原有的行政監察手段顯得力不從心。
“行政執法力度不夠是個(gè)大問(wèn)題，比如我們沒(méi)有強制手段，明明知道他有非法開(kāi)采嫌疑，卻沒(méi)辦法把嫌疑人帶回去進(jìn)一步取證�！甭尻�(yáng)市國土資源監察大隊書(shū)記王宗濤說(shuō)，偃師、伊川等地的礦產(chǎn)資源豐富且埋藏層淺，“(非法采礦者)一個(gè)晚上就能賺一兩萬(wàn)”。行政執法只能采取沒(méi)收機器、查封礦點(diǎn)、罰款等措施�！傲P完后，他回去再挖，而且挖得更厲害，要把損失補回來(lái)”。
在利益的驅動(dòng)下，一些非法采礦者非常猖獗。由于行政執法的震懾力不強，執法人員經(jīng)常遭到黑惡勢力的圍攻，甚至發(fā)生人員被打、車(chē)輛被砸的惡劣事件，“有時(shí)晚上執法，車(chē)輛在路上會(huì )被飛來(lái)的磚頭砸個(gè)洞”。有一次，執法人員對一個(gè)非法鉬礦開(kāi)采點(diǎn)進(jìn)行調查時(shí)，礦主糾集了10多個(gè)人，手持鐵棍阻攔執法人員，還叫囂著(zhù)：“沒(méi)有老板同意，天王老子也別想進(jìn)來(lái)！”
國土資源行政執法的力不從心，讓洛陽(yáng)市委、市政府痛下決心，決定進(jìn)行一次“體制下的制度創(chuàng )新”——國土資源警察支隊應運而生。
“將刑事力量引入國土資源執法，這在全國是首次�！闭勂�10月11日國土資源警察支隊的揭牌儀式，洛陽(yáng)市國土資源局副局長(cháng)張耀虎仍然記憶猶新。那天，不僅洛陽(yáng)當地主要領(lǐng)導出席了，連國土資源部執法監察局局長(cháng)張新寶、省國土資源廳廳長(cháng)張啟生也到了場(chǎng)�！耙粋�(gè)科級單位揭牌，來(lái)了這么多領(lǐng)導，可以說(shuō)史無(wú)前例�！睆堃⒏本珠L(cháng)說(shuō)，這一次是開(kāi)了先河，但以后的路該怎么走？他們只能摸著(zhù)石頭往下走。
國土資源警察支隊從今年6月就開(kāi)始籌備組建，目前共有20名民警，分為兩個(gè)大隊，受洛陽(yáng)市國土資源局和洛陽(yáng)市公安局雙重領(lǐng)導，業(yè)務(wù)上與國土資源監察大隊合署辦公、聯(lián)合執法，職責是保護全市國土資源，依法查處非法占地、非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源等違法犯罪行為。
來(lái)國土資源警察支隊之前，這20名民警大多是刑警或派出所民警，對土地、礦產(chǎn)案件熟悉的不多。他們原來(lái)辦案時(shí)依靠的是《刑法》，現在要依靠《礦產(chǎn)資源法》等專(zhuān)業(yè)法律。另外，他們現在要和國土資源監察大隊“長(cháng)相守”了，雙方該怎樣磨合？如何將行政手段和刑事手段結合起來(lái)？
“支隊一建立，我們就搞了個(gè)培訓班，監察大隊的39名隊員和警察支隊的20名民警全部參加，進(jìn)行執法培訓�！睆堃⒏本珠L(cháng)說(shuō)，“兩家人”在行動(dòng)中必須融合成“一家人”，培訓只是個(gè)開(kāi)始，關(guān)鍵得看行動(dòng)。
成效
聯(lián)合執法發(fā)揮“雙保險”威力
“雙保險”是洛陽(yáng)市國土資源監察大隊書(shū)記王宗濤在記者面前反復提及的一個(gè)詞�！艾F在大部分行動(dòng)，都是監察大隊和警察支隊聯(lián)合執法。不管是先期的巡查，還是后期的查處打擊，兩個(gè)單位都派人，組成聯(lián)合小組，夠得刑事處罰的就刑事處罰，夠不上刑事處罰的就采取行政執法，這無(wú)疑是上了‘雙保險’�！蓖踝跐f(shuō)。
刑事力量的介入，加大了對非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源、非法占用農用土地的打擊力度，提高了震懾力，行政執法人員的人身安全也得到了保障�！澳切┓欠ㄩ_(kāi)采者其實(shí)很清楚自己對抗執法的底線(xiàn)，他們知道，一旦被刑事拘留，就是個(gè)大事了，他們得掂量掂量�！甭尻�(yáng)市國土資源局礦山綜合治理辦公室副主任任建新說(shuō)，聯(lián)合執法后，執法人員受?chē)�、毆打的情況減少了很多。
“以往是兩個(gè)單位，對于夠得上刑事處罰的，監察大隊移送過(guò)來(lái)，我們得重新調查核實(shí)。有時(shí)由于證據等原因，還會(huì )產(chǎn)生移交不出去的情況�，F在是聯(lián)合執法，提前介入，效率明顯提高了�！敝芘啾笳f(shuō)。
磨合兩個(gè)多月來(lái)，聯(lián)合執法戰果頻傳：兩個(gè)多月中，國土資源警察支隊共出警183次，協(xié)助國土資源執法人員暫扣設備124臺件，抓捕違法分子24人，其中刑事拘留6人。
兩個(gè)多月中，國土資源警察支隊和國土資源監察大隊最大規模的行動(dòng)當數12月5日對偃師市境內鋁土礦的突擊檢查。
偃師境內的鋁土礦埋藏層淺，便于開(kāi)采，非法盜采情況非常嚴重。今年12月初，洛陽(yáng)市國土資源局接到群眾舉報：在偃師市大口鄉等地，“游擊式”盜采情況重新抬頭，非法開(kāi)采者采取晚上挖、節假日挖、天氣不好時(shí)挖的方式躲避巡查。
12月5日下午4時(shí)，35名監察隊員和15名民警在國土資源局大樓召開(kāi)動(dòng)員會(huì )，樓下，臨時(shí)抽調的30名巡警已經(jīng)整裝待發(fā)�！耙坏綍�(huì )場(chǎng)，手機就被要求交上去�！本熘ш犚淮箨犆窬鯋�(ài)民當時(shí)就感覺(jué)到了不同尋常的氛圍。在場(chǎng)的執法人員得到的通知是，要參與重大行動(dòng)，時(shí)間、地點(diǎn)保密。
當天下午6時(shí)，75名執法人員上車(chē)后才知道，這次行動(dòng)的目的地是偃師市大口鄉、府店鎮等地，任務(wù)是查封非法盜采礦點(diǎn)。所有人員分成6個(gè)小組，前往6個(gè)盜采點(diǎn)。國土資源監察大隊副大隊長(cháng)郭永紅帶著(zhù)9名執法人員前往大口鄉某處盜采點(diǎn)，他說(shuō)：“我們第一小組有3名荷槍實(shí)彈的巡警，這讓我們感到底氣很足，也感到這次行動(dòng)很重大�！�
盜采者的礦點(diǎn)一般都設在道路兩旁，所以在離非法礦點(diǎn)還有幾百米的地方，郭永紅就命令停車(chē)，車(chē)輛熄火，全部人員步行過(guò)去。
“周?chē)际呛诤鹾醯�，就那一塊地方燈火通明，有豎井，有挖掘機，轟轟作響。我們拿著(zhù)手電筒，悄悄地摸過(guò)去�！惫兰t回憶說(shuō)，執法人員一進(jìn)入礦點(diǎn)，正在忙碌作業(yè)的民工立即扔下設備，四處亂跑。執法小組按照原先的預案，分為抓捕組、控制組和扣押組，分頭展開(kāi)行動(dòng)。其中抓捕組的任務(wù)最為艱巨，由于天黑且現場(chǎng)混亂，盜采者四散奔逃，抓捕起來(lái)非常困難。
半個(gè)小時(shí)后，局面得到了控制，執法人員在附近的一個(gè)村子里找到了非法礦點(diǎn)的負責人。那人當時(shí)正在屋子里吃飯，發(fā)現情況不對正想出門(mén)，被民警堵個(gè)正著(zhù)。隨后，執法人員還搜出了管制刀具、爆炸物品等。
12月5日晚上8時(shí)30分，這次“大兵團”作戰全線(xiàn)告捷：查封鋁土礦豎井10個(gè)、明坑兩個(gè)，扣押大型機械兩臺、轎車(chē)4輛。執法人員將嫌疑人帶回連夜訊問(wèn)，共行政處罰10人，治安拘留5人。
問(wèn)題
法律滯后制約民警執法力度
“效率高，效果好�！甭尻�(yáng)市國土資源局副局長(cháng)張耀虎總結警察支隊成立兩個(gè)多月的工作時(shí)說(shuō)，“國土資源保衛戰”目前不敢說(shuō)立竿見(jiàn)影，但局面有了很大改觀(guān)。目前，洛陽(yáng)市已經(jīng)要求各縣(市)參照建立縣(市)、鄉國土資源管理部門(mén)公安執法隊伍，加大對各類(lèi)國土資源違法行為的打擊力度。
作為專(zhuān)業(yè)負責國土資源執法的刑事力量，國土資源警察支隊沒(méi)有任何經(jīng)驗可以借鑒，在磨合和探索中必然會(huì )遇到制約和困難。
“目前最大的制約，可能就是法律滯后性的問(wèn)題�！弊鳛橛兄�(zhù)多年辦案經(jīng)驗的“老土地”，劉國恒脫口而出，“現行的《礦產(chǎn)資源法》是1986年通過(guò)的，《礦產(chǎn)資源法》修正案是1996年通過(guò)的。即使從修正案算起，都出臺11年了，現實(shí)情況與法律出臺時(shí)的情況相比，已經(jīng)發(fā)生了很大變化�！�
劉國恒說(shuō)，根據《〈礦產(chǎn)資源法〉實(shí)施細則》，非法開(kāi)采的，處以違法所得50%以下罰款。這對“幾分鐘就能形成開(kāi)采規模、一兩天就能賺走好幾萬(wàn)元”的盜采者來(lái)說(shuō)，打擊力度不夠大。
“違法所得究竟怎么認定也是個(gè)難事�！币晃幻窬f(shuō)，非法小礦點(diǎn)情況復雜，有的礦幾經(jīng)易手，很難查到究竟是什么時(shí)候開(kāi)采的，而且由于“國家打擊力度加大，非法礦點(diǎn)都是采采停停，對一個(gè)非法礦點(diǎn)來(lái)說(shuō)，你很難調查出礦老板到底開(kāi)了多少天，獲得了多少利潤”。
隨著(zhù)民警的介入，國土資源執法得以順利開(kāi)展，但非法礦點(diǎn)附近村民的阻撓仍是讓執法人員最頭疼的問(wèn)題�！巴獾厝藖�(lái)盜采，租村民的房子，買(mǎi)村民的東西，甚至占了村民的地還給點(diǎn)錢(qián)，一些村民出于短期利益考慮，自然就和非法盜采者聯(lián)合在一起對抗執法�！币晃幻窬嬖V記者，在一次行動(dòng)中，警方提出租借當地的拖車(chē)，竟然得不到村民的支持。警察支隊成立后，村民阻撓的少了，但不配合的事情仍經(jīng)常發(fā)生。
人手少，經(jīng)費不足也是亟待解決的問(wèn)題。監察大隊加上警察支隊，所有執法人員不到60人，一個(gè)人干幾個(gè)人的活兒是常事。12月14日中午，在進(jìn)行完礦區巡查后，劉國恒和仲滔帶著(zhù)人在半坡鄉國土資源監管站吃完午飯后，又奔赴伊川縣城。在那里，他們還得完成對兩起土地案件的調查工作。
12月15日上午10時(shí)，在匆匆接受完記者采訪(fǎng)后，洛陽(yáng)市國土資源監察大隊書(shū)記王宗濤夾起一沓材料說(shuō)：“待會(huì )兒還得往財政局跑一趟，看能不能多爭取點(diǎn)經(jīng)費。我們的車(chē)跑的都是山區和農村，費油。如果多爭取點(diǎn)油費，我們的執法人員就能多往礦區跑跑�！保ㄓ浾� 朱金中）
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