“戶(hù)籍制度改革”爭議由來(lái)已久，調研、方案、路線(xiàn)圖一再出現，小范圍改革試點(diǎn)也未曾中斷。但過(guò)于緩慢的“改革”和曠日持久的討論顯然難以令公眾滿(mǎn)意。
程海案提供了一種政治、經(jīng)濟之外的法律路徑：撇開(kāi)各種爭議，通過(guò)恢復上位法尊嚴，清除與之相抵觸的現行行政法規和公安部門(mén)規定來(lái)解決問(wèn)題。
12月7日，律師程海戶(hù)口遷移案在合肥市廬陽(yáng)區法院開(kāi)庭。不到兩個(gè)小時(shí)的庭審并未當庭宣判，卻再次將戶(hù)口遷移話(huà)題變?yōu)殛P(guān)注焦點(diǎn)。
程海是在北京工作已有四年多的安徽籍律師，此前他要求根據他長(cháng)期定居北京的事實(shí)將戶(hù)口遷往北京。但由于沒(méi)有北京市公安局出具的“準遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門(mén)告上法庭。
“1958年《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》(下稱(chēng)《條例》)是我國迄今唯一一部生效的戶(hù)口專(zhuān)門(mén)法律�！稐l例》明確規定公民應當把戶(hù)口登記在經(jīng)常居住地。按照憲法和立法法的規定，其他與戶(hù)口登記有關(guān)的規章制度都是它的下位法，如果與它發(fā)生抵觸，應當執行上位法。這其實(shí)是個(gè)簡(jiǎn)單的法律問(wèn)題�！背毯Ｕf(shuō)。
但實(shí)際上，《條例》已經(jīng)被架空了很多年，作為下位法的《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規定》(國發(fā)[1977]140號，下稱(chēng)140號文)以及《公安部關(guān)于啟用新的戶(hù)口遷移證、戶(hù)口準遷證的通知》(公通字[1994]62號，下稱(chēng)62號文)等文件才是公安部門(mén)目前執法的依據。
而上述文件對戶(hù)口由小城市遷往大城市，尤其是北京、天津、上海等中心城市做出了嚴格的限制。
爭議持續了多年，但議題卻發(fā)生了變化。此前人們更多討論的是有關(guān)“戶(hù)籍改革”進(jìn)度的經(jīng)濟問(wèn)題、社會(huì )問(wèn)題，如今在法學(xué)者們眼里，問(wèn)題變得簡(jiǎn)單：堅持依法治國、恢復上位法尊嚴。
毫無(wú)意義的戶(hù)口奔波
2003年10月，程海離開(kāi)家鄉合肥，來(lái)到1100公里之外的北京從事律師行業(yè)。程海在北京的事業(yè)進(jìn)展順利，并在昌平區購買(mǎi)了一套住房。但不論是事業(yè)還是住房都無(wú)法改變他不能登記北京戶(hù)口的困境，以及由此帶來(lái)的巨大麻煩。
“辦理港澳通行證、護照都需要回合肥，光換發(fā)二代身份證我就跑了4趟�！背毯Ｕf(shuō)。
一個(gè)又一個(gè)2200公里讓他最終失去了忍耐心。
來(lái)自北京市人口計生委的最新數據顯示，北京流動(dòng)人口已達540萬(wàn)。程海粗略統計，需要他們跑回原籍辦理的業(yè)務(wù)至少有七項：身份證換發(fā)、補發(fā)、港澳通行證、護照、結婚登記、子女戶(hù)口登記直至死亡登記。這使得每年有無(wú)數的人為此而奔波在路上。
而因戶(hù)口不在經(jīng)常居住地，在選舉、子女入學(xué)、辦理固定電話(huà)、購買(mǎi)房產(chǎn)、汽車(chē)、選民登記等各方面的麻煩和不平等則數不勝數。
殘酷的現實(shí)使得北京戶(hù)口成為全國“最貴”的戶(hù)口�；ヂ�(lián)網(wǎng)上出售、對調北京戶(hù)口的廣告比比皆是：想要北京戶(hù)口的人通常被中間人要求先交納1萬(wàn)元左右的定金，事成之后再支付10-20萬(wàn)元。
“戶(hù)口原本只具備兩個(gè)作用：常住人口居住信息和身份證明。按照《條例》登記戶(hù)口是每個(gè)公民的義務(wù)�！背毯Ｕf(shuō)，“但現行的做法卻被異化為專(zhuān)門(mén)給人添麻煩、限制和剝奪諸多權利、滋生不公與腐敗�！�
2007年2月，程海換了一家律師事務(wù)所，在辦社會(huì )保險的時(shí)候，因為不是北京戶(hù)口而遭到了拒絕。忍無(wú)可忍的他最終決定采取法律行動(dòng)。
3月中旬，程海先后向北京、安徽警方提出書(shū)面申請，要求為他辦理常住戶(hù)口從安徽省合肥市遷入北京市的遷出、遷入手續。
3月26日，北京市昌平公安分局回函表示沒(méi)政策依據；4月13日，合肥市廬陽(yáng)區三牌樓派出所回復，遷出戶(hù)口需遷入地先開(kāi)出戶(hù)口準遷證。北京市公安局人口管理處的文件答復也是，為他辦理戶(hù)口遷入手續，“目前沒(méi)有政策依據”。
確認自己確實(shí)無(wú)法遷移戶(hù)口之后，4月18、19日，程海分別向合肥市廬陽(yáng)區法院和北京市昌平區法院遞交訴狀，將合肥市廬陽(yáng)公安分局和北京市昌平公安分局告上法庭，要求兩地公安機關(guān)為他依法辦理異地戶(hù)口自由遷移手續。
起訴書(shū)稱(chēng)，《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》規定：“公民應當在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口�！薄肮褚蛩绞码x開(kāi)常住地外出、暫住時(shí)間超過(guò)三個(gè)月的，應當向戶(hù)口登記機關(guān)申請延長(cháng)時(shí)間或者辦理遷移手續�！薄睹穹ㄍ▌t》第15條則規定：“公民以他的戶(hù)籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所�！�
“我在京連續工作生活已四年多，遠超過(guò)《條例》規定的三個(gè)月。因此我有權也有義務(wù)將常住戶(hù)口遷往現住所�！背毯猿终J為。
沉重的“戶(hù)籍改革”話(huà)題
戶(hù)口在我國素來(lái)是一個(gè)沉重的話(huà)題。各種因戶(hù)口而生的悲劇也經(jīng)常刺痛人們的神經(jīng)。
新中國成立后的1954年憲法規定，公民有“遷徙和居住的自由”。第二年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶(hù)口登記制度。
1958年，《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》頒布。該條例以國家法律的形式對戶(hù)籍管理的諸多方面作了明確規定。
1964年8月，國務(wù)院批轉了《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規定(草案)》，該文件對從農村遷往城市、集鎮、對集鎮遷往城市嚴加限制，堵住了農村人口遷往城鎮的大門(mén)。
1975年憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規定。
1985年7月，公安部頒布了《關(guān)于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》制度。
上世紀80年代開(kāi)始，“農轉非”政策發(fā)生變化，對象逐漸擴大，指標有所調整，控制辦法得到改變。此后，戶(hù)籍制度逐步松動(dòng)。
程海最早研究戶(hù)口帶來(lái)的不平等，尤其是就業(yè)不平等，是在1982年攻讀經(jīng)濟學(xué)研究生的時(shí)候。
“社會(huì )主義必然要求勞動(dòng)平等，勞動(dòng)平等的內在要求之一是自由擇業(yè)。中國的勞動(dòng)力70%在農村，要想實(shí)現就業(yè)平等，就應當取消城市戶(hù)籍制度，實(shí)現城鄉勞動(dòng)人口的自由流動(dòng)�！背毯Ｔ�1990年出版的專(zhuān)著(zhù)里強調。
但他最終發(fā)現，除了城鄉之間的不平等，城市之間的不平等同樣存在：1977年11月，國務(wù)院批轉公安部140號文，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”，并提出“從其他市遷往北京、上海、天津三市，嚴加控制”；“從小市遷往大市的，都必須向遷入地派出所(或公社)申請，經(jīng)派出所(或公社)查實(shí)有關(guān)情況，一律報遷入地的市、縣公安局審批�！�
1994年，公安部62號文規定：“凡跨市(系指市區，下同)、縣范圍的戶(hù)口遷移……一律使用戶(hù)口準遷證�！�
“現在看來(lái)，在勞動(dòng)平等問(wèn)題上，不光要打破城鄉壁壘，實(shí)現城鄉之間人口的自由流動(dòng)，城鎮與城鎮之間戶(hù)口藩籬同樣需要拆除，城鎮的人口同樣需要自由流動(dòng)�！�
事實(shí)上，質(zhì)疑戶(hù)籍制度的聲音從未停止，但更多的是支持漸進(jìn)式的改革：經(jīng)濟因素和中心城市的承受能力成為重點(diǎn)考慮的因素。
“如果戶(hù)籍制度松綁，天涯海角都可以擠到北京來(lái)，北京的人口可能就遠遠不止現在的1700萬(wàn)了。這么多的人口，你的交通承載能力乃至環(huán)境承載能力夠嗎？”著(zhù)名戶(hù)籍專(zhuān)家、中國人民公安大學(xué)教授王太元曾經(jīng)在接受媒體訪(fǎng)談時(shí)表示。
更多的擔憂(yōu)集中在與戶(hù)口捆綁在一起的教育、醫療、社會(huì )保障等利益上。2004年，河南鄭州的戶(hù)籍改革實(shí)行按固定住所落戶(hù)，并放開(kāi)親屬投靠的直系限制。此后兩年內，學(xué)校新增學(xué)生三分之二，教育經(jīng)費增長(cháng)兩倍，社保、城市管理也都面臨了前所未有的壓力。
但程海認為，鄭州戶(hù)改只是暴露了被長(cháng)期掩蓋的各地對非本地戶(hù)口人(子女)上學(xué)、就業(yè)、社會(huì )保障上不公平對待的問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)是各地以常住戶(hù)口為借口，違反了(義務(wù))教育法、勞動(dòng)法、社會(huì )保障方面的法律，應由對應的法律去調整，與戶(hù)口無(wú)關(guān)，戶(hù)口也無(wú)法解決這些不公平的問(wèn)題。
法律路徑或為新出路
在程�？磥�(lái)，戶(hù)籍改革更根本的還是法律問(wèn)題。
“現在的戶(hù)籍制度應該是1958年的《條例》。而社會(huì )上討論的所謂‘戶(hù)籍制度’只是公安部門(mén)多年的實(shí)際做法，這些做法違反了國家法律規定，它根本不是戶(hù)籍制度�！背毯Ｕf(shuō)。
此前程海也考慮如何漸進(jìn)地改革戶(hù)籍制度甚至制定新的法律。但仔細研究過(guò)《條例》后，“簡(jiǎn)直不敢相信自己的眼睛”：《條例》已經(jīng)明確規定了人們夢(mèng)寐以求的各種權利。戶(hù)籍改革的關(guān)鍵并非制定新的法律，而是首先恢復原有法律的地位。
“按照《條例》，戶(hù)口遷移其實(shí)非常簡(jiǎn)單。經(jīng)常居住地改變以后就可以自由申報遷移戶(hù)口，城市居民在別的城市連續居住三個(gè)月以后，就可以選擇：繼續辦暫住登記、轉戶(hù)口或回常住地�！背毯Ｕf(shuō)，“農村居民到城市也很簡(jiǎn)單。如果在城市里有工作，只要勞動(dòng)部門(mén)開(kāi)個(gè)證明，就可以轉戶(hù)口。只不過(guò)當時(shí)以國營(yíng)、集體企業(yè)為主，就業(yè)機會(huì )太少。而現在已經(jīng)不再是問(wèn)題。但此后的公安部140號文和62號文卻增加了新的限制，顯然是與上述《條例》相抵觸的�！�
“我起訴就是為了恢復《條例》的法律效力和尊嚴，恢復公民可以自由遷戶(hù)的法定權利。但令我納悶的是，許多法學(xué)家討論戶(hù)口問(wèn)題反而避而不談法律，卻大談他們并不擅長(cháng)的經(jīng)濟、社會(huì )問(wèn)題�！�
程海認為，目前有關(guān)戶(hù)籍改革的各種爭議其實(shí)可以平息下來(lái)，只要明確以下兩點(diǎn)：第一，是否堅持依法治國？第二，上位法(《條例》)是否大于下位法(140號文、62號文)？
而被普遍認為戶(hù)籍制度能起到的限制遷徙的作用，則被認為早已失效：我國公民自由遷徙的實(shí)質(zhì)內容，包括自由遷移至異地工作、居住、生活已經(jīng)實(shí)現。戶(hù)籍是否放開(kāi)，對我國人口遷徙早已失去了原有的影響。
“更何況減少農業(yè)人口，擴大城市規模，增加城市人口也是我國現代化進(jìn)程的大趨勢。從世界范圍來(lái)看，我國的城市規模也遠遠不夠大�！背毯Ｕf(shuō)。
就在程海提起訴訟的同時(shí)，公安部向國務(wù)院提交了《公安部關(guān)于進(jìn)一步改革戶(hù)籍管理制度的意見(jiàn)》，下一步戶(hù)籍制度改革“要以具有合法固定住所為基本落戶(hù)條件，調整戶(hù)口遷移政策，允許符合條件的流動(dòng)人口在經(jīng)常居住地落戶(hù)�！�
此前，公安部已經(jīng)進(jìn)行了長(cháng)達22年的相關(guān)調研，過(guò)于漫長(cháng)的過(guò)程亦屢遭詬病。
但各地改革的愿望逐漸顯現。截至2006年，我國已有12個(gè)省、自治區、直轄市取消了農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)劃分，統一了城鄉戶(hù)口登記制度。
程海案進(jìn)展的同時(shí)，各地戶(hù)籍改革也是消息不斷。
“云南、重慶、青島、武漢，每隔一兩個(gè)月就會(huì )有某地傳來(lái)改革的消息�！背毯Υ祟H有些高興，但他也注意到京津滬等中心城市并無(wú)太大動(dòng)作。
8月15日，程海等28位公民向國務(wù)院提交了公民建議書(shū)，要求對140號文、62號文進(jìn)行違法審查，并予以廢除。此后的2007年12月4日，包括程海在內的69名學(xué)者亦提交建議書(shū)，要求全國人大對勞動(dòng)教養制度進(jìn)行違憲審查。
羅素曾言，中國總是一切規律的例外。在考慮了各種經(jīng)濟、政治、現實(shí)的因素之后，戶(hù)籍制度與勞教制度一樣，都被認為在政治與法律縫隙中有一種現實(shí)合理性。
但這種超越法律的“合理性”如今受到越來(lái)越強烈的質(zhì)疑：人們更愿意看到的是依法治國的“規律”而不是糾纏了各種利益的“例外”。
“我們還將提起多個(gè)強有力的訴訟和法律救濟措施，甚至針對拒絕改正錯誤的高級行政領(lǐng)導個(gè)人的法律行動(dòng)，以維護法律的尊嚴�！背毯Ｕf(shuō)，“我們希望根本性改變在明、后年就可以實(shí)現，而不是有些學(xué)者認為的需要10年�！�(周宇)
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