引子
行政訴訟法出臺17年
搭官民平等對話(huà)平臺不易
“我國多種社會(huì )矛盾出現了較為明顯地向‘官民矛盾’轉化的趨勢，其標志是行政訴訟案件的激增�！敝袊鐣�(huì )科學(xué)院政治學(xué)所研究員房寧如是說(shuō)。
1990年，行政訴訟法開(kāi)始實(shí)施。對于老百姓來(lái)說(shuō)，無(wú)論最后是否能勝訴，要化解“官民矛盾”首先就得有一個(gè)官民平等對話(huà)的平臺。
“民告官，先要見(jiàn)到官�！毙姓䴔C關(guān)的負責人能出庭應訴，這成了公眾的期待。然而，真正要把原告與被告、官與民的臺子搭得一樣高，這并不是一件容易的事。
15年前，江蘇某基層法院受理了一起“民告官”案件，因為在傳票的“受傳人”一欄里寫(xiě)下了區領(lǐng)導的名字，法院的負責人就受到指責。在法院判決區政府一審敗訴后，法院院長(cháng)遭到嚴厲批評，隨后被調離。在上世紀90年代中期，湖北省還曾出現過(guò)原告在庭審期間被公安機關(guān)帶走的事情。
1997年依法治國基本方略確定后，這種狀況開(kāi)始發(fā)生變化。1998年6月，陜西合陽(yáng)縣政府、法院聯(lián)合下發(fā)了實(shí)施意見(jiàn)，提出了行政機關(guān)負責人出庭應訴制度，當時(shí)曾在全國各地引起熱烈討論。2002年到2003年，遼寧省沈陽(yáng)市、廣東省深圳市和浙江省溫州市先后出臺關(guān)于行政領(lǐng)導出庭應訴的文件。
但對于全國大多數地方來(lái)說(shuō)，2004年之前，在行政訴訟中，行政領(lǐng)導出庭應訴，尤其是行政機關(guān)的主要負責人出現在被告席上的場(chǎng)面仍然是鳳毛麟角。
12月19日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議部署加強市縣政府依法行政，提出要加強依法行政教育，大力提高市縣政府工作人員依法行政的意識和能力。來(lái)自一些法院和政府法制辦的調研顯示，民告官案件中，行政領(lǐng)導出庭應訴的比例越來(lái)越高，已漸漸成為一種常態(tài)。出庭，不僅僅是上級領(lǐng)導的口頭要求，更成為一項明確的制度。
有關(guān)專(zhuān)家認為，行政領(lǐng)導在行政訴訟中出庭應訴，是提高依法行政意識和能力的具體措施，因為“一次出庭可能等于上十次普法課”。
“考核”給領(lǐng)導們畫(huà)了“硬杠杠”
“十年建成法治政府�！�2004年3月，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》出臺，從全國范圍來(lái)看，自那時(shí)起“民告官難見(jiàn)官”的現象真正開(kāi)始發(fā)生轉變。2004年以后，作為建設法治政府的一項舉措，各地陸續出臺了行政機關(guān)負責人出庭應訴制度的規定。
在江蘇省，到今年9月，13個(gè)地級市中已經(jīng)有11個(gè)地級市的黨委、政府出臺專(zhuān)門(mén)文件，實(shí)施行政機關(guān)領(lǐng)導出庭應訴制度。2006年，浙江省杭州市實(shí)施了行政首長(cháng)出庭應訴的暫行辦法。而湖北省政府也在關(guān)于加強行政復議和行政應訴工作的文件中，要求各級行政領(lǐng)導積極出庭應訴。全國各地都陸續動(dòng)了起來(lái)。
目前，各地的規定有的以政府規范性文件的形式出臺，有的以人大決議的方式出臺，但內容指向都很明確：行政領(lǐng)導要積極出庭應訴，尤其是要求“一把手”要帶頭。在有的地方還對出庭比例畫(huà)了“硬杠杠”。江蘇省在對“法治江蘇”合格縣市區的考核中，提出實(shí)行行政機關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導出庭應訴制度，如果出庭率達不到50%，就要扣3分。
今年9月，在浙江杭州市出臺有關(guān)規定一年之際，杭州市政府法制辦的一項調研顯示，杭州市各級部門(mén)共發(fā)生一審行政訴訟案件406起，開(kāi)庭審理336起，按規定應由行政首長(cháng)出庭112起，各部門(mén)領(lǐng)導實(shí)際出庭91起，其中“一把手”出庭49起，分管副職出庭42起，出庭率達81.25%。
一次出庭可能等于上十次普法課
“行政領(lǐng)導出庭，矛盾化解的機會(huì )往往更大�！闭憬幉ㄊ兄屑壢嗣穹ㄔ哼M(jìn)行的一項調研顯示，2006年10月1日到今年6月30日，寧波市審結一審行政案件中，有行政機關(guān)負責人出庭的案件，經(jīng)協(xié)調后原告主動(dòng)撤訴的占案件比例的45%，這一比例比沒(méi)有行政領(lǐng)導出庭應訴的案件高8個(gè)百分點(diǎn)。按照法院的分析，原告撤訴往往意味著(zhù)化解了心中的積怨，接受行政機關(guān)的具體執法行為、消除與行政機關(guān)的矛盾對抗直至實(shí)質(zhì)性的解決。
“一次出庭可能等于上十次普法課�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安說(shuō)，在行政訴訟中，行政領(lǐng)導出庭應訴有利于領(lǐng)導了解政府依法行政中的問(wèn)題，把握相應行政爭議的癥結所在，及時(shí)化解矛盾，解決糾紛；有利于體現領(lǐng)導親民和關(guān)心群眾疾苦的工作作風(fēng)，改善政府在人民群眾中的形象；還有利于提高行政審判的權威，增強老百姓對“民告官”的信心。
姜明安認為，對于原告人數眾多的共同訴訟案件，土地征收、房屋拆遷等涉及一個(gè)地區或一個(gè)領(lǐng)域廣大群眾切身利益的案件、涉及政府重大決策合法性案件和涉及政府官員重大腐敗嫌疑的案件等尤其應該出庭應訴。
最高人民法院常務(wù)副院長(cháng)曹建明說(shuō)，行政領(lǐng)導出庭應訴不僅具有積極的法治意義，而且對于增強行政機關(guān)的訴訟意識和應訴能力、提高審判質(zhì)量與效率、妥善解決行政爭議、提高執法水平等，都有重要的作用。對此，人民法院應當給予肯定和支持。
雖然制度日漸完善，行政領(lǐng)導們也大都按照要求去盡力出庭應訴，但在一些人心目中，對于這種制度的質(zhì)疑仍然存在�！皼](méi)有法律依據，出庭應訴是形式主義�！边@是比較集中的兩個(gè)觀(guān)點(diǎn)。
“勝訴敗訴不只是下屬的事，也是領(lǐng)導的事。如果你敗訴賠錢(qián)，這個(gè)錢(qián)是老百姓納的稅，你怎么能不聞不問(wèn)、無(wú)動(dòng)于衷呢？”姜明安教授認為，法律雖然沒(méi)有規定行政機關(guān)領(lǐng)導必須在行政訴訟中出庭，但是行政機關(guān)領(lǐng)導作為相應行政機關(guān)的法定代表人，其出庭應訴是理所當然的。
而對于形式主義的質(zhì)疑，姜明安認為，形式與內容是統一的，是否能夠有實(shí)效關(guān)鍵在于領(lǐng)導出庭的態(tài)度，如果不是真心誠意地解決問(wèn)題，這種態(tài)度當然是非常有損政府公信力的。
庭上學(xué)訴辯庭下學(xué)依法行政
杭州市政府法制辦在對出庭應訴制度出臺一年的調研顯示：“在一些行政領(lǐng)導出庭應訴的案件中，庭上往往是由其他代理人與原告‘交鋒’的多，行政領(lǐng)導或說(shuō)的少，或僅僅‘陪坐’。同時(shí)，寧波市中級人民法院的調研也顯示，52%的行政機關(guān)負責人的庭審實(shí)質(zhì)參與度不高�！�
姜明安認為，參與度不高，原因有二，一是出庭并非自覺(jué)自愿；一是應對訴訟的能力還不行。而目前為了應對出庭應訴的需要，各地專(zhuān)門(mén)針對行政領(lǐng)導進(jìn)行的出庭應訴培訓的次數正在增加。
“兩天的培訓，原計劃140人，后來(lái)來(lái)了150多個(gè)�！苯衲�4月，在江蘇省南通市法制辦舉辦的一次培訓班上，當地行政機關(guān)的負責人學(xué)的主要內容就是如何更好地出庭應訴。
法制辦提供的出庭應訴訴辯技巧提綱上寫(xiě)道：“行政訴訟答辯要求的是‘面面俱到’，不能忽略任何問(wèn)題，同時(shí)，還要求具有針對性，不能像平常作報告那樣可以無(wú)限擴展或者任意發(fā)揮�！�
在南通類(lèi)似的培訓已經(jīng)進(jìn)行了多次，對于這里的行政領(lǐng)導而言，大到提交證據，小到語(yǔ)言方式都有涉及，法律知識和訴辯技巧成了大家的必修課。
“學(xué)應訴也不僅限于庭審中的訴辯技巧�！苯衲昴瓿�，杭州市勞動(dòng)和社會(huì )保障局局長(cháng)在一起工傷案件出庭應訴后，感到今后要著(zhù)力提高農民工工傷保險參保率的問(wèn)題，將此列入了工作重點(diǎn)，增加工傷保險擴面指標任務(wù)，在建筑行業(yè)首先實(shí)行農民工參加工傷保險的辦法。
姜明安說(shuō)，對于行政機關(guān)的領(lǐng)導們來(lái)說(shuō)，當他們將要出現在行政訴訟的被告席時(shí)，應該做三件事：其一是好好學(xué)習法律，避免在法庭上露怯；其二是正確對待原告，不要在心里把他們視為“刁民”，要多想想如果事情落在你頭上，落在你親人頭上，你心情會(huì )如何；其三是通過(guò)行政訴訟，反思本地本部門(mén)在依法行政中存在的問(wèn)題，切實(shí)加以解決。 (記者 劉曉鵬 )
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