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　　關(guān)于《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于香港特別行政區2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問(wèn)題的決定(草案)》的說(shuō)明

　　━━2007年12月26日在第十屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第三十一次會(huì )議上

　　全國人大常委會(huì )副秘書(shū)長(cháng) 喬曉陽(yáng)

　　委員長(cháng)、各位副委員長(cháng)、秘書(shū)長(cháng)、各位委員：

　　我受委員長(cháng)會(huì )議的委托，現對《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于香港特別行政區2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問(wèn)題的決定(草案)》作說(shuō)明。

　　依照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)香港基本法)的規定和《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)解釋)，12月12日，香港特別行政區行政長(cháng)官曾蔭權向全國人大常委會(huì )提出了《關(guān)于香港特別行政區政制發(fā)展咨詢(xún)情況及2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法是否需要修改的報告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政長(cháng)官報告)。12月17日，委員長(cháng)會(huì )議決定將審議行政長(cháng)官報告列入十屆全國人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議議程，并送國務(wù)院提出意見(jiàn)。12月24日，常委會(huì )分組審議了行政長(cháng)官報告。

　　常委會(huì )組成人員一致認為，香港回歸10年多來(lái)，香港政制一直按照香港基本法規定的軌道循序漸進(jìn)地不斷向前發(fā)展，香港同胞享有了前所未有的民主權利。如何進(jìn)一步推進(jìn)香港政制向前發(fā)展的問(wèn)題，關(guān)系到“一國兩制”方針和香港基本法的貫徹落實(shí)，關(guān)系到中央與香港特別行政區的關(guān)系，關(guān)系到香港社會(huì )各階層、各界別和廣大香港同胞的利益，關(guān)系到香港的長(cháng)期繁榮穩定，是一個(gè)必須審慎處理的重大問(wèn)題。常委會(huì )組成人員認為，行政長(cháng)官報告比較全面地反映了香港社會(huì )有關(guān)政制發(fā)展問(wèn)題的意見(jiàn)和訴求，是一個(gè)積極、負責、務(wù)實(shí)的報告。報告中反映的香港社會(huì )普遍“希望能早日訂出普選時(shí)間表”，“特首先行、立法會(huì )普選隨后”，“不遲于2017年先行落實(shí)普選行政長(cháng)官，將有較大機會(huì )在香港社會(huì )獲得大多數人接納”，“提名行政長(cháng)官候選人的提名委員會(huì )可參考現行的行政長(cháng)官選舉委員會(huì )組成”，“行政長(cháng)官候選人的人數以?xún)芍了拿麨橐恕�，“至于普選立法會(huì )的模式、路線(xiàn)圖及時(shí)間表，立法會(huì )、社會(huì )各界和市民對此意見(jiàn)紛紜，未能形成主流意見(jiàn)”等意見(jiàn)和訴求，是客觀(guān)的、符合實(shí)際的。多數審議意見(jiàn)認為，由于政制發(fā)展問(wèn)題已經(jīng)成為近年來(lái)香港社會(huì )普遍關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，并引起了一些紛爭，為了使香港社會(huì )集中精力發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，現在對香港政制發(fā)展問(wèn)題作出決定，明確2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法可作適當修改以及明確行政長(cháng)官和立法會(huì )全部議員普選的時(shí)間表，是必要的，可行的，也是有充分法律依據的。國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室認為，鑒于香港社會(huì )對政制發(fā)展問(wèn)題非常關(guān)注，并已經(jīng)過(guò)多年討論，2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法可按照全國人大常委會(huì )2004年4月26日決定中所確定的原則作適當修改，2017年第五任行政長(cháng)官可實(shí)行普選產(chǎn)生的辦法，在此之后，立法會(huì )全部議員可實(shí)行普選產(chǎn)生的辦法。

　　根據香港基本法的規定和常委會(huì )組成人員的審議意見(jiàn)，并認真考慮了國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室的意見(jiàn)和行政長(cháng)官報告，委員長(cháng)會(huì )議提出了《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于香港特別行政區2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問(wèn)題的決定(草案)》�，F就草案的內容說(shuō)明如下：

　　一、關(guān)于2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法的修改問(wèn)題

　　香港基本法附件一和附件二規定，如有需要，2007年以后行政長(cháng)官和立法會(huì )的產(chǎn)生辦法可以進(jìn)行修改，并對修改程序作了規定。為了進(jìn)一步推進(jìn)香港政制發(fā)展，2004年4月十屆全國人大常委會(huì )第九次會(huì )議根據行政長(cháng)官的報告通過(guò)了《關(guān)于香港特別行政區2007年行政長(cháng)官和2008年立法會(huì )產(chǎn)生辦法有關(guān)問(wèn)題的決定》。根據這一決定，特區政府經(jīng)廣泛征詢(xún)香港社會(huì )各界意見(jiàn)后，于2005年10月提出了2007年行政長(cháng)官和2008年立法會(huì )產(chǎn)生辦法的修改法案，但該修改法案未能獲得立法會(huì )全體議員三分之二多數通過(guò)。此后，特區政府通過(guò)所設的策略發(fā)展委員會(huì )繼續就香港政制發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行廣泛討論，并在此基礎上于今年7月發(fā)表了《政制發(fā)展綠皮書(shū)》，進(jìn)行了三個(gè)月的公眾咨詢(xún)�；�于公眾咨詢(xún)情況，行政長(cháng)官向全國人大常委會(huì )提出了報告，提請全國人大常委會(huì )確定2012年行政長(cháng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì )產(chǎn)生辦法可進(jìn)行修改。

　　根據香港基本法的規定和常委會(huì )組成人員的審議意見(jiàn)以及其他各方面的意見(jiàn)，草案第一條規定：“2012年香港特別行政區第四任行政長(cháng)官的選舉，不實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法。2012年香港特別行政區第五屆立法會(huì )的選舉，不實(shí)行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法，功能團體和分區直選產(chǎn)生的議員各占半數的比例維持不變，立法會(huì )對法案、議案的表決程序維持不變。在此前提下，2012年香港特別行政區第四任行政長(cháng)官的具體產(chǎn)生辦法和2012年香港特別行政區第五屆立法會(huì )的具體產(chǎn)生辦法，可按照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第四十五條、第六十八條的規定和附件一第七條、附件二第三條的規定作出符合循序漸進(jìn)原則的適當修改�！辈莅高@一規定的主要考慮是：

　　第一，按照香港基本法的規定，行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法根據香港特別行政區的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規定，最終達至行政長(cháng)官和立法會(huì )全部議員由普選產(chǎn)生的目標。香港社會(huì )普遍期望2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法能有所改進(jìn)，在香港特別行政區立法會(huì )沒(méi)有通過(guò)2007年行政長(cháng)官和2008年立法會(huì )產(chǎn)生辦法修改法案的情況下，依照香港基本法的上述規定，2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法作出符合循序漸進(jìn)原則的適當修改，可以作為邁向普選的中間站，以利于向普選平穩過(guò)渡。因此，草案規定2012年香港特別行政區第四任行政長(cháng)官的選舉，不能實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法，2012年香港特別行政區第五屆立法會(huì )的選舉，不能實(shí)行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法，在此前提下，可以作出符合循序漸進(jìn)原則的適當修改。

　　第二，從公眾咨詢(xún)情況看，在立法會(huì )內，支持2012年實(shí)行“雙普選”的議員不足一半，有半數議員支持不遲于2017年、2017年或之后先落實(shí)行政長(cháng)官普選，立法會(huì )普選隨后。在18個(gè)區議會(huì )中，有超過(guò)三分之二區議會(huì )通過(guò)動(dòng)議，支持在不遲于2017年或在2017年先普選行政長(cháng)官，立法會(huì )普選隨后。民意調查顯示，盡管有過(guò)半數受訪(fǎng)市民希望2012年實(shí)行行政長(cháng)官和立法會(huì )普選，同時(shí)也有約六成受訪(fǎng)市民接受如果2012年不能普選行政長(cháng)官，可在2017年實(shí)行普選；有過(guò)半數受訪(fǎng)市民接受如果2012年不能普選立法會(huì )，可以在2016年或之后實(shí)行普選。有超過(guò)15萬(wàn)個(gè)市民簽名支持不遲于2017年及在2017年或以后普選行政長(cháng)官，其中有超過(guò)13萬(wàn)個(gè)市民簽名支持先落實(shí)行政長(cháng)官普選，立法會(huì )普選隨后。行政長(cháng)官報告在歸納咨詢(xún)情況的結論中提出：“在不遲于2017年先行落實(shí)普選行政長(cháng)官，將有較大機會(huì )在香港社會(huì )獲得大多數人接納�！睋�此，常委會(huì )組成人員普遍認為，2012年不實(shí)行行政長(cháng)官和立法會(huì )“雙普選”或其中之一的“單普選”，而作出循序漸進(jìn)的修改，是有民意基礎的，是適當的。

　　第三，香港基本法關(guān)于立法會(huì )功能團體選舉的規定是根據香港實(shí)際情況作出的一項制度安排。這一制度安排至今運作良好，實(shí)踐證明，它有利于香港各階層、各界別均衡參與，有利于資本主義經(jīng)濟的發(fā)展�？紤]到目前香港社會(huì )對如何改進(jìn)功能團體選舉制度意見(jiàn)紛紜，難于形成主流意見(jiàn)，有關(guān)制度安排暫不宜作出改變，因此，草案規定立法會(huì )功能團體和分區直選產(chǎn)生的議員各占半數的比例維持不變。香港基本法附件二有關(guān)法案、議案表決程序的規定，是與功能團體選舉制度相適應的，因此，草案規定立法會(huì )對法案、議案的表決程序也維持不變。

　　二、關(guān)于行政長(cháng)官和立法會(huì )實(shí)行普選的時(shí)間表問(wèn)題

　　香港基本法第四十五條第二款規定：“行政長(cháng)官的產(chǎn)生辦法根據香港特別行政區的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規定，最終達至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì )按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標�！钡诹�十八條第二款規定：“立法會(huì )的產(chǎn)生辦法根據香港特別行政區的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規定，最終達至全部議員由普選產(chǎn)生的目標�！睅啄陙�(lái)，香港社會(huì )對什么時(shí)間可以實(shí)行行政長(cháng)官和立法會(huì )全部議員普選一直比較關(guān)注，并普遍希望明確普選時(shí)間表，特區政府的有關(guān)咨詢(xún)也顯示在這一問(wèn)題上的意見(jiàn)分歧逐漸收窄。根據香港基本法的規定和常委會(huì )組成人員的審議意見(jiàn)以及其他各方面的意見(jiàn)，草案提出了香港政制發(fā)展的時(shí)間安排，即“2017年香港特別行政區第五任行政長(cháng)官的選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法；在行政長(cháng)官由普選產(chǎn)生以后，香港特別行政區立法會(huì )的選舉可以實(shí)行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法�！辈莅柑岢鲞@一時(shí)間安排的主要考慮是：

　　第一，行政長(cháng)官和立法會(huì )全部議員最終達至由普選產(chǎn)生的目標已經(jīng)寫(xiě)入香港基本法，是中央政府作出的鄭重承諾。在適當的時(shí)候明確實(shí)現這一目標的時(shí)間，與中央政府支持香港民主發(fā)展的一貫立場(chǎng)是一致的，既是對香港社會(huì )有關(guān)愿望的真誠回應，也是中央政府貫徹落實(shí)“一國兩制”方針和香港基本法的重要體現。

　　第二，從公眾咨詢(xún)情況看，香港社會(huì )普遍希望能早日訂出普選時(shí)間表。行政長(cháng)官報告在歸納咨詢(xún)情況的結論中提出：“綜觀(guān)立法會(huì )、區議會(huì )、不同界別的團體和人士，以及市民的意見(jiàn)，在作出全面考慮后，我認為香港社會(huì )普遍希望能早日訂出普選時(shí)間表，為香港的政制發(fā)展定出方向�！睂ζ者x時(shí)間表作出明確，使香港政制發(fā)展明朗化，有利于香港社會(huì )各界人士齊心協(xié)力地朝著(zhù)既定目標邁進(jìn)，有利于減少疑慮和爭拗，集中精力發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，促進(jìn)香港的長(cháng)期繁榮穩定。

　　第三，在2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )不實(shí)行“雙普選”的情況下，2017年是可以開(kāi)始實(shí)行普選的最早時(shí)間。2017年是香港回歸祖國20周年，是香港基本法規定的香港特別行政區“保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”的中期。到那時(shí)行政長(cháng)官和立法會(huì )都已經(jīng)進(jìn)行了多次選舉，在循序漸進(jìn)方面積累了比較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗。把行政長(cháng)官和立法會(huì )全部議員實(shí)行普選的時(shí)間分別確定在2017年及以后，既符合香港的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)原則，也是一項十分積極的安排。

　　第四，草案明確2017年先普選行政長(cháng)官，立法會(huì )全部議員普選隨后，主要基于兩點(diǎn)考慮：一是香港基本法對行政長(cháng)官普選辦法的框架已經(jīng)作了規定，即“由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì )按民主程序提名后普選產(chǎn)生”，香港社會(huì )對此也有相當的共識。至于立法會(huì )全部議員如何實(shí)行普選，香港基本法沒(méi)有明確規定，香港社會(huì )意見(jiàn)分歧也比較大，還需更多時(shí)間進(jìn)行討論。二是行政長(cháng)官和立法會(huì )全部議員由普選產(chǎn)生屬于重大政制改革，如同時(shí)進(jìn)行，波及面太大，不利于政制改革的穩妥實(shí)施和保持社會(huì )穩定。香港基本法規定的香港特別行政區的政治體制是以行政為主導，先實(shí)行行政長(cháng)官普選，有利于維護行政主導體制，處理好行政與立法關(guān)系。

　　三、關(guān)于制定行政長(cháng)官和立法會(huì )普選辦法的法定程序問(wèn)題

　　按照香港基本法附件一和附件二的規定及其解釋?zhuān)�行政長(cháng)官和立法會(huì )兩個(gè)產(chǎn)生辦法每一次修改都需要經(jīng)過(guò)五個(gè)步驟：一是行政長(cháng)官向全國人大常委會(huì )提出報告；二是全國人大常委會(huì )對是否需要修改作出決定；三是特區政府向立法會(huì )提出修改行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法的法案，并經(jīng)立法會(huì )以全體議員三分之二多數通過(guò)；四是行政長(cháng)官同意經(jīng)立法會(huì )通過(guò)的修改行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法的法案；五是行政長(cháng)官將有關(guān)法案報全國人大常委會(huì )，由全國人大常委會(huì )批準或者備案。2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法的修改，在本決定作出后，已經(jīng)完成了上述五個(gè)步驟的前兩個(gè)步驟，將來(lái)行政長(cháng)官和立法會(huì )實(shí)行普選時(shí)，兩個(gè)產(chǎn)生辦法的修改也需要按照上述五個(gè)步驟依次進(jìn)行。因此，草案第二條和第三條規定，在行政長(cháng)官和立法會(huì )全部議員實(shí)行普選前的適當時(shí)候，行政長(cháng)官須按照香港基本法的有關(guān)規定及其解釋向全國人大常委會(huì )提出報告，由全國人大常委會(huì )確定。修改行政長(cháng)官產(chǎn)生辦法、立法會(huì )產(chǎn)生辦法和立法會(huì )法案、議案表決程序的法案及其修正案，應由特區政府向立法會(huì )提出，經(jīng)立法會(huì )全體議員三分之二多數通過(guò)，行政長(cháng)官同意，報全國人大常委會(huì )批準或者備案。

　　四、關(guān)于行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法如果不作修改繼續適用現行規定問(wèn)題

　　在新法沒(méi)有獲得通過(guò)的情況下，繼續適用原來(lái)的法律規定，這是法制的一般原則。2004年全國人大常委會(huì )對香港基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋規定，行政長(cháng)官的產(chǎn)生辦法、立法會(huì )的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序如果不作修改，仍適用原來(lái)兩個(gè)產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序的規定。草案第四條重申了2004年全國人大常委會(huì )上述解釋的有關(guān)內容，規定：“香港特別行政區行政長(cháng)官的產(chǎn)生辦法、立法會(huì )的產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序如果未能依照法定程序作出修改，行政長(cháng)官的產(chǎn)生辦法繼續適用上一任行政長(cháng)官的產(chǎn)生辦法，立法會(huì )的產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序繼續適用上一屆立法會(huì )的產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序”。

　　五、關(guān)于行政長(cháng)官實(shí)行普選時(shí)提名委員會(huì )的組成問(wèn)題

　　按照香港基本法第四十五條第二款的規定，行政長(cháng)官實(shí)行普選時(shí)，候選人必須由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì )按民主程序提名。對于提名委員會(huì )如何組成，行政長(cháng)官報告表明，“較多意見(jiàn)認為，提名行政長(cháng)官候選人的提名委員會(huì )可參考現行的行政長(cháng)官選舉委員會(huì )組成”；“較多意見(jiàn)認為，行政長(cháng)官候選人的人數以?xún)芍了拿麨橐��！?

　　根據常委會(huì )組成人員的審議意見(jiàn)和各方面的意見(jiàn)，草案提出：“根據香港基本法第四十五條的規定，在香港特別行政區行政長(cháng)官實(shí)行普選產(chǎn)生的辦法時(shí)，須組成一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì )。提名委員會(huì )可參照香港基本法附件一有關(guān)選舉委員會(huì )的現行規定組成。提名委員會(huì )須按照民主程序提名產(chǎn)生若干名行政長(cháng)官候選人，由香港特別行政區全體合資格選民普選產(chǎn)生行政長(cháng)官人選，報中央人民政府任命�！辈莅该鞔_這一內容的主要考慮是：第一，明確提名委員會(huì )可參照選舉委員會(huì )組成，是因為行政長(cháng)官選舉委員會(huì )的組成是香港基本法起草時(shí)經(jīng)過(guò)廣泛咨詢(xún)和討論所形成的共識，凝聚著(zhù)各方面的智慧，有廣泛的民意基礎和較強的認受性。第二，香港回歸以來(lái)，選舉委員會(huì )已經(jīng)進(jìn)行了三次行政長(cháng)官選舉，運作良好。實(shí)踐證明，選舉委員會(huì )的這種組成體現了各階層、各界別的均衡參與，具有廣泛的代表性。第三，香港社會(huì )較多意見(jiàn)認為，行政長(cháng)官提名委員會(huì )的組成應參考選舉委員會(huì )的組成，明確參照行政長(cháng)官選舉委員會(huì )組成提名委員會(huì )，有利于香港社會(huì )在行政長(cháng)官普選辦法上達成共識。第四，關(guān)于行政長(cháng)官候選人的人數以多少名為宜，可以留待香港社會(huì )作進(jìn)一步討論，因此，草案只原則提出提名委員會(huì )須按照民主程序提名產(chǎn)生若干名行政長(cháng)官候選人。

　　鑒于香港社會(huì )對立法會(huì )如何實(shí)行普選意見(jiàn)分歧較大，還需要進(jìn)一步討論，因此，草案未涉及這一問(wèn)題。

　　《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于香港特別行政區2012年行政長(cháng)官和立法會(huì )產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問(wèn)題的決定(草案)》和以上說(shuō)明是否妥當，請審議。