發(fā)表評論 “自通知下發(fā)之日起，一律停止利用互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票�！辈痪们�，財政部、民政部與國家體育總局聯(lián)合發(fā)布的通知，口氣強硬，志在必得。
事實(shí)上，在財政部2002年發(fā)布的《彩票發(fā)行與銷(xiāo)售管理暫行規定》中就明確規定，“禁止利用因特網(wǎng)發(fā)行銷(xiāo)售彩票”。在剛剛過(guò)去的2007年里，針對“近年來(lái)利用互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票”問(wèn)題，財政部曾兩次聯(lián)合有關(guān)部門(mén)發(fā)布通知。
監管部門(mén)幾次三番的明令要求，收效如何？
記者發(fā)現，盡管幾乎所有的網(wǎng)站都打出了暫停的字樣，但這個(gè)暫停卻有很多“學(xué)問(wèn)”：有的網(wǎng)站暫停了某幾個(gè)玩法，有的則是暫停了某幾個(gè)省的彩種，還有的則是暫時(shí)的暫停，隔幾天后再恢復。
有關(guān)專(zhuān)家告訴記者，這種情形的出現，與眾多彩民對博彩全無(wú)了解有關(guān)，與博彩體制有關(guān)，而行業(yè)內法律的缺失，使得相關(guān)部門(mén)難出重拳。
售彩網(wǎng)站真假難辨
心理欠成熟病態(tài)彩民人數不少
記者今天在百度上輸入“中國福彩網(wǎng)”后，好幾個(gè)與這個(gè)名稱(chēng)相同或相似的網(wǎng)站立即跳入眼簾，這些網(wǎng)站大多冠以“中國”字樣，有的還聲稱(chēng)是“中國官方彩票指定預測網(wǎng)”，聽(tīng)起來(lái)，來(lái)頭都不小。
實(shí)際情況又是什么呢？
記者調查得知，在我國，全國性的官方網(wǎng)站只有兩家，一家是關(guān)于福利彩票的中彩網(wǎng)()；另一家是關(guān)于體育彩票的中國體彩網(wǎng)()。
網(wǎng)站名稱(chēng)真真假假，使一般彩民難辨真偽，更有不少網(wǎng)站的經(jīng)營(yíng)行走在灰色地帶。一些自稱(chēng)“專(zhuān)業(yè)彩票預測”網(wǎng)站，大都有專(zhuān)家分析，向入會(huì )的會(huì )員“面授機宜”，稱(chēng)買(mǎi)什么號就可以中大獎。陜西省漢中市的張某就被一家網(wǎng)站的“預測資料”陸續騙走了38萬(wàn)元。
張某在“中國福利彩票預測網(wǎng)”上看到，一位自稱(chēng)姓李的男子有3D福彩、排列3福彩及雙色球彩票的預測資料出售，并保證購買(mǎi)者能獲大獎。張某便與李某聯(lián)系購買(mǎi)，并先后向其提供的銀行賬戶(hù)匯入報名費、保密費、資料提取費、社會(huì )福利基金等38萬(wàn)余元。
據不完全統計，中國現有近一億彩民，其中相當多的彩民對一些所謂分析深信不疑。
上海師范大學(xué)金融學(xué)院彩票研究中心的李剛博士告訴記者，有彩民知道他專(zhuān)門(mén)研究彩票后，就請他幫忙投注，無(wú)論怎么解釋他們都認定，“中大獎?dòng)懈[門(mén)”。
“其實(shí)這是不可能的事。對于中獎號碼用搖獎機搖出來(lái)的彩票，中大獎是小概率事件，預測都是沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)科學(xué)根據的�！崩顒偘�2006年彩票中獎和雷電傷人事件做了個(gè)對比，他以被稱(chēng)為彩票航母的雙色球為例，2006年，這種彩票在全國共開(kāi)出390注500萬(wàn)元大獎，而當年被雷電擊中斃命的有404人，李剛說(shuō)，“死于雷電為小概率事件吧，有幾個(gè)人能遇到？中大獎的概率比這還要小，但很多彩民就是不明白這一點(diǎn)�！�
“這說(shuō)明我國彩民總體上心理欠成熟�！北本┐髮W(xué)中國公益彩票事業(yè)研究所執行所長(cháng)王薛紅告訴記者，“購買(mǎi)彩票一定是用閑錢(qián)、用小錢(qián)，絕不能用大錢(qián)抱著(zhù)賭一把的心理去買(mǎi)�！�
就在今天，內蒙古滿(mǎn)洲里市某水泥制造公司的一名出納員，剛剛因為挪用260多萬(wàn)元公款買(mǎi)彩票而被法院判處有期徒刑9年�！斑�有去年發(fā)生的邯鄲農行盜竊案，兩名主犯任曉峰、馬向景用盜來(lái)的錢(qián)買(mǎi)彩票。這種買(mǎi)彩票方式，完全違背了我國發(fā)行彩票的初衷，事實(shí)上這些人已經(jīng)淪為病態(tài)彩民，是一種典型的病態(tài)賭博行為�！蓖跹t分析說(shuō)，“即便是按照西方病態(tài)彩民2%至3%的比例，我國病態(tài)彩民的數字也絕不是一個(gè)小數，對于這部分人應該及時(shí)救治�！�
管理體制埋下隱患
多頭監管政市不分造成監管難
據介紹，我國博彩業(yè)自1987年開(kāi)啟，至今走過(guò)了整整20個(gè)年頭，但在銷(xiāo)量不斷上升之際，體制上卻無(wú)多大改觀(guān)。
自2000年，彩票管理行業(yè)由中國人民銀行移交至財政部以來(lái)，按照國務(wù)院2001年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規范彩票管理的通知》規定，由財政部的一個(gè)處負責起草、制定國家有關(guān)彩票管理的法規、政策；會(huì )同民政部和國家體育總局研究制定彩票資金使用的政策，監督彩票資金的解繳、分配和使用。
但是，從我國彩票監管立法的構架來(lái)看，并不是彩票發(fā)行審批權之外的監管權都給了財政部，彩票監管的具體制度、具體事務(wù)，仍由民政部與國家體育總局具體制定和實(shí)施。
“這說(shuō)明，我國真正意義上獨立的彩票監管體系，至今沒(méi)有完全建立起來(lái)，現行體制存在嚴重的監管不力�！闭憬∩鐣�(huì )科學(xué)院法學(xué)所研究人員唐明良說(shuō)。唐明良曾作為浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授朱新力的助手，在2006年共同完成了浙江大學(xué)人文社會(huì )科學(xué)重大研究項目———彩票業(yè)的政府管制及其立法研究。
“我國彩票管制的立法構架是四元監管，即國務(wù)院、財政部、民政部和國家體育總局共同監管。多頭監管等于無(wú)人監管，導致了監管的空洞化�！碧泼髁颊f(shuō)。
“發(fā)行單位(福利彩票發(fā)行中心與體育彩票管理中心)是正局級，監管單位是正處級(財政部綜合司彩票管理處)，一個(gè)處級單位監管兩個(gè)正局級單位，效果可想而知。部門(mén)利益能否糾正和限制，關(guān)鍵在于監管權力的到位�！蓖跹t認為，最理想的監管模式是，在國務(wù)院下直接設立一個(gè)彩監會(huì )。
有關(guān)專(zhuān)家告訴記者，我國彩票管理體制的另一大弊端是“政市不分”，這不僅直接導致了彩票發(fā)行費用的居高不下，也在某種程度上為違規埋下隱患。
目前的立法框架所確立的彩票發(fā)行銷(xiāo)售體制，被業(yè)內人士稱(chēng)為“雙寡頭直接競爭模式”。專(zhuān)家認為，將彩票市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權集中到兩個(gè)政府部門(mén)手中的直接結果是，導致了行政行為與市場(chǎng)行為的渾然一體。市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者如果本身就是建立市場(chǎng)規則的主導力量，在缺乏獨立第三方仲裁的情況下，違法行為的不斷出現在某種程度上就成為一種必然。
據介紹，彩票所得資金主要有三塊，大約50%用于返獎，35%提取公益金，15%為發(fā)行費用。發(fā)行費用如何分配，基本上是民政和體育兩大部門(mén)自行制定規則。對返獎和提取公益金這兩部分資金的監管，國務(wù)院、中國人民銀行、財政部則陸續出臺了一些文件予以規范。
這樣做的結果就是，“一方面，我國的彩票發(fā)行費比例偏高；另一方面，分級設立的發(fā)行機構，將發(fā)行經(jīng)費層層削減之后，基層發(fā)行機構卻往往面臨發(fā)行經(jīng)費不足，不愿意承擔彩票銷(xiāo)售虧本風(fēng)險的窘境，于是為了轉嫁風(fēng)險，違規發(fā)生的彩票承銷(xiāo)、包銷(xiāo)、轉銷(xiāo)的事件便屢見(jiàn)報端�！敝煨铝φf(shuō)。
與此同時(shí)，彩票公益金的使用與分配也備受爭議�！澳壳拔覈娼鸺械街醒氲谋壤絹�(lái)越高，并且主要用于中央級支出，這不利于調動(dòng)地方政府開(kāi)拓彩票市場(chǎng)的積極性，并且也不利于地方社會(huì )公益事業(yè)的開(kāi)展�！敝煨铝Ρ硎�。
理順體制尋找出路
解決行業(yè)諸多問(wèn)題終需立博彩法
去年年底，在上海舉行的第四屆“彩票產(chǎn)業(yè)與公益事業(yè)”高層論壇上，國務(wù)院法制辦政法司副司長(cháng)丁鋒一句“我國首部彩票管理條例已經(jīng)提上國務(wù)院議事日程，有望于明年出臺”的話(huà)，讓人們看到“博彩業(yè)有望真正走上有法可依之路”的希望。
據了解，我國至今沒(méi)有一部規范整個(gè)行業(yè)的彩票法。即便是彩票制度，也僅有2001年制定的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規范彩票管理的通知》以及財政部在此通知精神指導下制定的《彩票發(fā)行與銷(xiāo)售管理暫行規定》和《彩票發(fā)行與銷(xiāo)售機構財務(wù)管理辦法》3個(gè)文件。
在銷(xiāo)售量屢創(chuàng )新高的情況下，這些通知、暫行規定和辦法組成了我國彩票管理的相關(guān)規范，行業(yè)內關(guān)于加快立法的呼聲從未停止過(guò)。因此，一部即將出臺的管理條例，才被各界寄予厚望。
但是，“革除體制弊端依然是彩票業(yè)管制中的重點(diǎn)”，朱新力告訴記者，理順體制與立法并非兩個(gè)割裂的范疇。體制的理順需要通過(guò)立法確認，立法要在解決體制問(wèn)題中真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵，在于它能夠有效吸收有關(guān)彩票管理體制改革的正當訴求。
據王薛紅介紹，進(jìn)入倒計時(shí)的首部彩票管理條例由國務(wù)院法制辦牽頭，財政部起草，民政部、體育總局等相關(guān)部委也參與其中。北京大學(xué)中國公益彩票研究所則作為中立的研究機構，正在為這部行政法規的立法收集意見(jiàn)并進(jìn)行調研。
有關(guān)人士認為，這一彩票立法模式仍然未能逃脫我國行政立法慣有的宿命。
追溯歷史可以發(fā)現，財政部在接受彩票監管工作后，即著(zhù)手實(shí)施“彩票新政”�；舅悸肥�，將部門(mén)性質(zhì)的彩票轉變?yōu)閲倚再|(zhì)的彩票，將彩票的發(fā)行權統一收回，或者集中到財政部，或者成立專(zhuān)門(mén)的彩票發(fā)行機構；在彩票發(fā)行和銷(xiāo)售上實(shí)現政府有效監管下的市場(chǎng)化運作。為此，財政部提出了彩票體制改革的具體方案，但未能通過(guò)。
幾經(jīng)討論，最終確定的改革方案是：現行彩票發(fā)行和管理體制暫時(shí)維持不變，調整彩票資金結構，下調發(fā)行經(jīng)費比例，總的來(lái)說(shuō)，就是維持現狀。
“財政部提出改革的思路實(shí)際上已經(jīng)切中了彩票業(yè)發(fā)展的要害。但是為什么選擇了一個(gè)最為保守的方案，個(gè)中原因引人深思�！敝煨铝φf(shuō)。
唐明良認為，在技術(shù)層面，財政部起草條例自然沒(méi)有難度，困難的正是背后的利益協(xié)調�！熬湍壳暗臓顩r而言，恐怕需要在最高仲裁者的協(xié)調下，小心翼翼地進(jìn)行各方力量的平衡，立法過(guò)程本身就是一個(gè)妥協(xié)和角力的過(guò)程�！彼f(shuō)。
體制改革雖然艱難，但畢竟正在努力地向前推進(jìn)。王薛紅透露，新法中基本不會(huì )對現有的兩大發(fā)行機構的格局作出調整，但會(huì )有適當的權限規定。
“首部彩票管理條例的內容，將在最大限度上力爭讓各方滿(mǎn)意�！蓖跹t表示，新法還在征集各方面意見(jiàn)，具體內容不方便透露，一些細節尚未最后敲定。但目前可以確定是，將具備兩大亮點(diǎn)：即寫(xiě)入彩民救助制度，同時(shí)大力發(fā)展彩票行業(yè)自律協(xié)會(huì )。
有專(zhuān)家表示，解決行業(yè)諸多問(wèn)題的最終辦法，還是制定一部專(zhuān)門(mén)的博彩法，而不單單是一部彩票法，因為前者的含義要比后者廣泛得多。
李剛說(shuō)，博彩法至少應當涉及一些行業(yè)內的大問(wèn)題，比如，應當規定何種單位在何種情況下可以發(fā)行彩票以籌集資金；規定個(gè)人一次性購買(mǎi)彩票量的上限，應當加大對“私彩”的打擊力度；嚴禁一切所謂的“彩票預測”活動(dòng)；在保障中獎?wù)唠[私權的前提下，滿(mǎn)足公眾的知情權；打破單一稅率，對彩票中獎所得實(shí)行累進(jìn)稅率。
同時(shí)，吸收現有制度及實(shí)踐中的精華，比如，禁止向未成年人出售彩票，避免彩票對未成年人的成長(cháng)產(chǎn)生負面影響；將彩票的開(kāi)獎列為法定公證的內容，未經(jīng)公證的彩票開(kāi)獎結果一律視為無(wú)效；增設“非法籌辦彩票罪”、“非法出售彩票罪”、“非法發(fā)行彩票罪”、“非法偽造和變造彩票罪”和“非法持有彩票罪”等新罪名。
李剛認為，雖然博彩法尚未提上日程，但即將出臺的彩票管理條例作為一部過(guò)渡性法規，應該對博彩法中的諸多內容有所體現，這無(wú)論是對于彩民的“強制性”教育，還是對于以后博彩法的出臺，都有重要的意義。（記者 周芬棉 實(shí)習生 杜曉）
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