發(fā)表評論
公共服務(wù)需求的增長(cháng)標志中國正在進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段
《小康》：十七大報告中提出加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì )建設六大任務(wù)，如教育、醫療、社會(huì )保障、就業(yè)和收入分配，都離不開(kāi)公共服務(wù)體系的建設。在您看來(lái)，推動(dòng)這一進(jìn)程的重要關(guān)節點(diǎn)何在？
高尚全： 改革開(kāi)放30年來(lái)，公共服務(wù)需求的增長(cháng)正在出現逐步加速的趨勢，標志著(zhù)中國經(jīng)濟、社會(huì )正在進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。
|
根據國際經(jīng)驗，一國人均GDP從1000美元向3000美元的過(guò)渡期，也是該國公共產(chǎn)品和服務(wù)需求快速擴張的時(shí)期。從2003年開(kāi)始，按匯率折算的我國人均GDP已經(jīng)超過(guò)1000美元，而如果按購買(mǎi)力計算，我國人均GDP達到這一水平的時(shí)間可能大大提前。事實(shí)上，在20世紀90年代初期，我國就基本解決了溫飽問(wèn)題，社會(huì )公共服務(wù)需求已經(jīng)出現了長(cháng)期增長(cháng)的趨勢。
問(wèn)題在于，由于我國處于經(jīng)濟、社會(huì )轉型期的特點(diǎn)，公共服務(wù)需求的供給不僅要受到發(fā)展階段的影響，而且更受到體制因素的制約。因此，公共服務(wù)供給滯后問(wèn)題成為近年來(lái)社會(huì )廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。特別是在教育、醫療、住房、社會(huì )保障和收入分配等領(lǐng)域，結構性矛盾十分突出。
解決公共服務(wù)
《小康》：當前公共服務(wù)領(lǐng)域中突出問(wèn)題是什么？
高尚全： 一是公共支出結構不適應適合發(fā)展的現實(shí)要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國公共支出總量規模一直呈快速增長(cháng)的趨勢，從1978年的1122.09億元增長(cháng)到2005年的33930.28億元，擴大了30多倍。研究表明，如果把實(shí)際公共支出全部納入統計，2003年，我國公共支出占GDP的比重已經(jīng)達到32.55% ，與發(fā)達國家30%以上、發(fā)展中國家26.4%的平均水平相比，應該說(shuō)我國的公共支出總數規�；具m應了現階段經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展水平。
問(wèn)題在于，與此同時(shí)，我國公共支出結構并沒(méi)有表現出同步調整。在公共支出中，經(jīng)濟建設支出比重偏大，而公共服務(wù)支出比重偏小。根據國家統計局的數據，2005年，我國公共支出中，經(jīng)濟建設支出的比重為27.5%，社會(huì )教育支出比重為26.4%，而社會(huì )教育支出的這個(gè)水平則自1992年以來(lái)一直徘徊不前，這與市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展對公共服務(wù)的要求相比存在一定程度的滯后。而且，20世紀90年代以來(lái)，我國居民在教育、醫療、社會(huì )保障等基本公共服務(wù)方面個(gè)人承擔的費用迅速上漲，大大超過(guò)中低收入家庭可支配收入的增長(cháng)速度，雖然與收入分配結構調整和分配機制扭曲有重要關(guān)系，但在這些方面公共支出水平的嚴重不足也是重要原因。
二是公共資源配置不均衡導致社會(huì )分享公共服務(wù)的不均衡。公共資源配置不均衡實(shí)際上源于計劃經(jīng)濟體制的行政性配置，其最突出的表現是城鄉分割和基本服務(wù)的歧視性政策。
從城鄉差距看，我國的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本是以滿(mǎn)足城鎮居民的需求為主，農村居民分享財政提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)水平極低。有學(xué)者研究認為，2005年我國名義城鄉收入差距為3.22:1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉收入差距已經(jīng)達到5～6:1。這里，具體數據可能存在爭議，但能夠確定的是，農村基本公共服務(wù)在縮小城鄉差距方面的功能還遠沒(méi)有充分發(fā)揮。
從地區差距看，在目前的財政體制下，中央政府對地方政府的稅收返還依然是主要的公共資源配置方式，一般性轉移支付的比例還很低。這種配置方式意味著(zhù)，經(jīng)濟總量越大，增長(cháng)速度越快的地區，稅收返還越多，公共服務(wù)能力越強。其結果往往是擴大而不是縮小了地區間公共服務(wù)的差距。
從維護社會(huì )公平正義的要求看，我國基本公共服務(wù)依然存在計劃經(jīng)濟體制沿襲下來(lái)的一些弊端，其突出的表現是身份、等級因素對分享基本公共服務(wù)的影響。首先是農民工在子女教育、社會(huì )保障等方面很大程度上還沒(méi)有被納入基本公共服務(wù)體系；其次少部分人可以享受到遠遠超過(guò)“基本”水平的公共服務(wù)，降低了基本服務(wù)的普惠性。
三是壟斷供給抑制了公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提高。隨著(zhù)經(jīng)濟體制轉型，行政壟斷作為市場(chǎng)競爭和市場(chǎng)壟斷的對立物成為一種經(jīng)濟現象。行政性壟斷組織一方面可以憑借抽象的“國家利益”、“公眾利益”等名義維持或爭取更多超經(jīng)濟權利和特權；另一方面則運用這些特權追逐市場(chǎng)收益。這種行政性壟斷的合法性基礎與其具體行為的脫節，越來(lái)越引起社會(huì )和公眾的不滿(mǎn)。
從近年來(lái)社會(huì )的反應來(lái)看，人們強烈不滿(mǎn)的主要集中在這樣幾個(gè)方面。一是壟斷部門(mén)收入遠遠超過(guò)社會(huì )平均水平，許多研究資料顯示，電信、金融、保險、水電氣供應等行業(yè)職工的平均工資水平是其他行業(yè)職工平均工資的2-3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實(shí)際差距更大。二是壟斷部門(mén)的高額利潤并沒(méi)有回饋社會(huì )，從1994年開(kāi)始，國有企業(yè)利潤就一直沒(méi)有上交國家，這就意味著(zhù)社會(huì )公眾并沒(méi)有分享到國有壟斷的好處。三是壟斷部門(mén)提供的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格持續上漲，抬高了社會(huì )和個(gè)人生活成本和生產(chǎn)成本，而社會(huì )卻難以進(jìn)行有效監督和制約。四是壟斷部門(mén)在人為制造供給短缺的同時(shí)，由于沒(méi)有競爭壓力，改善和提高服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)機普遍不強。
近年來(lái)，社會(huì )對壟斷部門(mén)的選擇性接軌普遍反感，也就是說(shuō)，壟斷部門(mén)在價(jià)格和收入分配方面向市場(chǎng)和國際看齊，而在運行機制、制度建設、服務(wù)質(zhì)量方面，則往往以所謂“國情”、“特殊性”之類(lèi)的托辭，拒絕或延緩“接軌”。
四是公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗造成了公共資源的浪費和流失。由于公共服務(wù)的供給過(guò)程在很大程度上就是公共權力和社會(huì )資源的運用過(guò)程，因而公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗的實(shí)質(zhì)，就是濫用公共權力和社會(huì )資源謀取私利。其結果公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗轉嫁或加重了社會(huì )負擔；降低了政府公信力。從近年來(lái)公開(kāi)披露的腐敗案件看，公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗更為集中地表現在公共投資活動(dòng)中。從投資立項審批到項目招標，從物質(zhì)采購到施工，腐敗幾乎滲透到各個(gè)環(huán)節。社會(huì )上一般的估計是，一個(gè)項目投資總額經(jīng)過(guò)層層“截留”，只有50%能夠進(jìn)入到實(shí)施環(huán)節。雖然其中有多少是腐敗造成的還不能做出總的估計，但從動(dòng)輒數以?xún)|計金額的腐敗個(gè)案看，其造成的浪費和損失是驚人的。這些還只是投資活動(dòng)本身的腐敗，如果把公共項目中挪作他用的部分考慮進(jìn)來(lái)，腐敗所造成的公共資源浪費和損失會(huì )進(jìn)一步增加。而這種影響并不限于人們對政府廉潔與否的預期，而且會(huì )改變人們對公共服務(wù)供給的預期。
公共財政的收支變化反映政府轉型的進(jìn)程
《小康》：您認為加快建設公共服務(wù)型政府的關(guān)鍵何在？
高尚全：歷史和現實(shí)經(jīng)驗證明，公共服務(wù)作為政府的重要責任和核心職能，越來(lái)越呈現出現代社會(huì )發(fā)展的一般趨勢。
一般來(lái)說(shuō)，政府轉型總是要通過(guò)政府職能的變化得到反映。在這個(gè)意義上，世界各國都經(jīng)歷了政府轉型過(guò)程。從市場(chǎng)經(jīng)濟國家政府轉型經(jīng)驗看，政府轉型的基本趨勢是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成為核心職能。而政府轉型的核心是如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使政府和市場(chǎng)能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此不能或難以相互替代的功能，實(shí)現政府與市場(chǎng)功能的良性互動(dòng)。這是現代公共服務(wù)體系賴(lài)以形成的基本前提和制度基礎。
就我國的情況來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟體制初步形成，政府職能已經(jīng)發(fā)生了重大變化，但與市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展相比，這種變化還遠遠不夠，甚至在很多方面是滯后的。特別是在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯位”現象依然存在。從政府的公共支出結構看，如前所述，經(jīng)濟建設仍然占有主導性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素。從經(jīng)濟運行狀況看，行政性壟斷的廣泛存在，既導致了不公平競爭，也抑制了市場(chǎng)活力，增加了社會(huì )公共服務(wù)成本。從體制方面看，政府在不少領(lǐng)域依然承擔著(zhù)決策者、生產(chǎn)者、監控者等多種角色，集裁判員與運動(dòng)員于一身，制約了政府職能向公共服務(wù)轉型的進(jìn)程。
《小康》：面對政府如何轉型以及轉型的路徑等方面存在的價(jià)值分歧，我們是否在理念上要繼續深化其認識？
高尚全： 需要明確的是，政府在價(jià)值取向上必須堅持維護社會(huì )公平與正義，這是政府作為公共權力受托者的本質(zhì)屬性。30年改革開(kāi)放的巨大成就，不是源于政府堅持了“效率”原則，而是在于政府放棄了直接追求效率，把效率機制交給了市場(chǎng)，逐步把工作重心轉移到改善市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)公平競爭等方面。在這個(gè)意義上可以說(shuō)，市場(chǎng)提供效率，政府維護公平正義，應該是我國市場(chǎng)深化和政府轉型的基本價(jià)值取向。
《小康》：您曾提到，從體制轉型角度看，公共財政既是政府轉型的重要內容，也是政府轉型的必然結果和重要標志。具體來(lái)說(shuō)，我們應該怎么做？
高尚全：首先是進(jìn)一步調整公共支出結構，加大公共服務(wù)支出比重，提高公民的基本權益保障和福利水平。其次是完善和規范轉移支付制度，逐步加大一般性轉移支付的比重，減少專(zhuān)項撥款比重。目前專(zhuān)項撥款比重過(guò)大，不僅不利于形成政府間規范的財政關(guān)系，而且會(huì )削弱轉移支付的功能，降低轉移支付的效果。第三是完善稅制，促進(jìn)社會(huì )公平。第四是加大財政運行的透明度和社會(huì )參與度。在這方面應確立一個(gè)基本原則，即政府收入和支出無(wú)論通過(guò)何種途徑，都應納入統一的預算管理。
總之，政府轉型是一個(gè)內容廣泛、綜合性極強的改革深化過(guò)程。不僅包括政府自身機構和職能的演變，而且涉及或包括政府的行政運行機制、政府功能與市場(chǎng)功能的界定、政府行為的規范乃至行政權力來(lái)源與約束等更為豐富、廣泛的領(lǐng)域。政府轉型客觀(guān)上要求相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)濟、社會(huì )、政治和文化體制改革協(xié)調配套推進(jìn)。這次黨的十七大，若干提法和觀(guān)點(diǎn)首次出現在黨的文件中，為完善公共服務(wù)體系，加快服務(wù)型政府建設提供了重要的指導思想和方向。(魏群 郭芳）
圖片報道 |
更多>> |
|
