發(fā)表評論 從1月上旬開(kāi)始，南中國發(fā)生罕見(jiàn)自然災害，中國的災難應急模式在經(jīng)歷巨大考驗后暴露出哪些問(wèn)題？有哪些需要總結之處？
早在2003年SARS之后，中國就在加速突發(fā)公共事件應急機制建設，各級政府制定了有關(guān)自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會(huì )安全事件的應急預案。2007年11月1日，國家突發(fā)事件應對法正式實(shí)施，明確我國要建立統一領(lǐng)導、綜合協(xié)調、分類(lèi)管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。
但此次雪災所暴露出的問(wèn)題表明，目前的應急體制并不樂(lè )觀(guān)，如果說(shuō)“九八抗洪”，中國面對單一事件時(shí)尚可應付，此次面對復雜事件，我們的應急體制，包括治理模式都有值得反思之處。
本報就此話(huà)題專(zhuān)訪(fǎng)了突發(fā)事件應對法起草專(zhuān)家組成員。
●莫紀宏(中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，突發(fā)事件應對法起草專(zhuān)家組成員)
●莫于川 (中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，突發(fā)事件應對法起草專(zhuān)家組成員)
政府反應慢的原因
南方周末：冰雪1月10日起突襲南中國，但半個(gè)多月后才開(kāi)始全國統一協(xié)調的救災行動(dòng)，有人認為政府反應遲緩，如何看這個(gè)時(shí)間差？
莫紀宏：政府應急反應基本是符合要求的。這次雪災是五十年一遇。政府的反應慢是因為情況變化太快，一月中旬，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年。但并不是說(shuō)沒(méi)有教訓，比如地方政府沒(méi)能對大雪成災有預期，而5個(gè)關(guān)于自然災害救助的國家應急專(zhuān)項預案中，又不包括雪災。
這次雪災之所以造成如此大的問(wèn)題，除了雪災超出常規外，還包括遇到春運，兩者疊加就把消極影響擴大了。目前，不論是國家層面還是地方層面或者是部門(mén)的各類(lèi)應急預案，都只針對特定突發(fā)事件，而“復合性突發(fā)事件”很容易擴大突發(fā)事件所造成的消極影響。盡管是兩種以上低級別的突發(fā)事件，如果同時(shí)發(fā)生，可能就會(huì )導致預警級別的提高。
南方周末：此次雪災是否可啟動(dòng)國家層面的一級預警響應機制？
莫紀宏：實(shí)事求是地說(shuō)，此次突發(fā)事件的緊急程度，足以啟動(dòng)國家層面的一級預警響應機制。
我們目前的預案是分級的，最初我們的考慮是突發(fā)事件程度不一，小的事件可在特定區域解決。而國家級預案的啟動(dòng)要涉及兩個(gè)以上的省份。這樣的分類(lèi)對不對？這次看起來(lái)是有問(wèn)題的。地域上劃清楚了，但嚴重性是容易交叉的。
比如：是不是省級應急預案到了一級預警狀態(tài)，才足以啟動(dòng)國家級四級預警響 應機制？這都沒(méi)說(shuō)清楚。對于每個(gè)能啟動(dòng)預案的主體而言，如何啟動(dòng)預案，存在很大的模糊區域。地方要不要啟動(dòng)還好說(shuō)，省市縣同時(shí)啟動(dòng)都沒(méi)事。問(wèn)題是中央一啟動(dòng)就是大事。
國家級預案，什么時(shí)候適用，怎么啟動(dòng)，立法時(shí)也不是很有數。所以這次感覺(jué)反應慢了，可能有這個(gè)原因。
“法律沒(méi)太派上用場(chǎng)”
南方周末：去年11月1日，突發(fā)事件應對法開(kāi)始實(shí)施。由于SARS等突發(fā)事件的教訓，大家對這部法律充滿(mǎn)期待。但從此次抗擊雪災來(lái)看，這部法律發(fā)揮的作用似乎不大？
莫紀宏：此次雪災中，現行的應急預案制度以及突發(fā)事件應對法所確立的應急體制應有的組織、協(xié)調和防范作用，并沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)，真正的應急工作還是依靠目前高度統一和一元化的黨政領(lǐng)導體制來(lái)完成。當然，突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)，無(wú)論是否有預案，都需要依靠強有力的行政管理機制來(lái)加以保障。
中國現有的一元化的黨政決策體制和中央地方關(guān)系，很適合救災。比如這一體制整合力量及時(shí)、有效，容易解決矛盾。在此次救災中，法律和預案只起到一些補充細化的作用，法律沒(méi)太派上用場(chǎng)，給人有點(diǎn)“兩張皮”的感覺(jué)。
但這不應成為常態(tài)，災害來(lái)了，如果平常工作不做好，什么準備都沒(méi)有，再強有力的領(lǐng)導出面也很費勁，基礎工作做好了，領(lǐng)導出面就事半功倍。
南方周末：但大家之所以期待法律發(fā)揮作用就是擔心，如果沒(méi)有足夠的敏感度察覺(jué)到事件的危害性，不引起足夠重視，后果會(huì )很糟糕。
莫紀宏：從法律角度看，政府總理到哪，實(shí)際上，具體的法律就可以在哪發(fā)揮作用�？偫淼浆F場(chǎng)，實(shí)際上已經(jīng)是國家層面的一級響應了。不過(guò)，也要總結經(jīng)驗教訓，能讓省級政府更好地分擔，不要輕易啟動(dòng)國家級預案。
南方周末：我們目前的抗擊雪災應急機制與1998年抗洪相比，有很大不同嗎？
莫紀宏：抗洪時(shí)還沒(méi)形成系統的應急概念。而現在，大家的抗災意識明顯加強了。大家都知道，要防患于未然，按法律解決問(wèn)題，按一些事先做好的方案來(lái)做。救災行動(dòng)也比以前規范多了，以前只是臨時(shí)抓，各部門(mén)、各單位、社會(huì )組織和公民個(gè)人在救災應急中的法律義務(wù)、職責都不是很清晰。
南方周末：有人認為，半軍事化或者軍事化的救災機制可能更能奏效，怎么看？
莫紀宏：軍隊主要起救援作用。軍隊管理與地方管理是兩套體制，涉及軍事安全，很復雜�，F在和平時(shí)期還好，主要還是要依靠日常的應急力量，先動(dòng)用警察，不行再找軍隊。坦克能壓多少冰？還是要多依靠日常的應急手段。
是否該問(wèn)責
南方周末：我們從SARS后開(kāi)始建立的國家應急體系，現在處于什么樣的發(fā)展階段？當務(wù)之急是什么？
莫紀宏：制度框架基本建成，還需要細化，把法律規定變成日常制度，該儲備的儲備，該演習的演習，要使應急工作常規化，要讓政府和公眾坦然應對突發(fā)事件。同樣是大雪，江蘇省的準備工作就做得比較好。而有個(gè)別省份就差一點(diǎn)。平常沒(méi)有英雄，抗洪救災的時(shí)候就有英雄了，平時(shí)做好了，根本就不需要英雄。
南方周末：許多干部在抗災中盡職盡責，但也有人要問(wèn)，你平時(shí)工作哪去了，災后是否應啟動(dòng)問(wèn)責機制？
莫于川：平時(shí)多流汗，戰時(shí)少流血�；A性工作做得不夠，這次暴露出這個(gè)問(wèn)題了。按照應急法、應急預案的標準，在常態(tài)無(wú)突發(fā)事件下，有關(guān)主管部門(mén)或者政府首長(cháng)要下決心，集中人財物力、人才編制，做好基礎性工作。但這些建設很難馬上見(jiàn)成效，這涉及干部考核機制問(wèn)題。至于問(wèn)責機制，該表彰的要表彰，該批評的要批評，也應找出平時(shí)的責任。
莫紀宏：預防、監測、預報，平時(shí)工作做得怎樣，不好檢驗。除非偷工減料，玩忽職守，故意破壞應急預防工作，一般情況下不好將法律責任機制簡(jiǎn)單化。像有些地方，領(lǐng)導剛上任幾天就遇到重大突發(fā)事件，如果因工作失職被免職，實(shí)際上也很難真正起到應有的懲戒和教育作用。
南方周末：信息不暢是SARS時(shí)最重要的教訓之一。這次信息披露情況如何？
莫于川：和2003年SARS相比好很多。但也出現一些問(wèn)題。比如新華社記者到某省某部門(mén)采訪(fǎng)被認為是“添亂”，而1月25日京珠高速公路之所以出現嚴重大堵車(chē)，也與各方發(fā)布通車(chē)信息混亂有關(guān)，致使許多不知情的車(chē)輛進(jìn)入湖南后無(wú)法出去。
是否應成立應急部？
南方周末：有一種批評認為，由于地方政府與中央部門(mén)出現不同聲音，導致民工大量涌入廣州站，在救災中，中央與地方、部門(mén)之間的關(guān)系非常重要，應怎樣協(xié)調？
莫紀宏：廣東、浙江鼓勵民工留下來(lái)過(guò)年，是很好的措施。但后來(lái)不少人又回來(lái)了，這個(gè)問(wèn)題比較復雜。中央與地方啟動(dòng)的應急機制應該協(xié)調，否則形成的不是合力，而是斥力。我們現在的行政層級管理體制，下級不行就找上一級。關(guān)鍵問(wèn)題是，有時(shí)候沒(méi)必要讓領(lǐng)導人來(lái)，我們體制的矛盾在于，省長(cháng)部長(cháng)有矛盾時(shí)，只有總理出面才能解決。
南方周末：目前我們應急的組織機制是怎樣的？
莫紀宏：以部門(mén)為主，比如抗震救災的指揮部設在國家地震局，關(guān)鍵的時(shí)候總理去，由他來(lái)協(xié)調。
以雪災為例，涉及范圍這么大，誰(shuí)來(lái)管？怎么做？都抓瞎了。假如地震來(lái)了，馬上就能啟動(dòng)，防震減災的指揮部就在地震局系統，大家都知道該誰(shuí)管。而這雪災歸誰(shuí)管？氣象局管嗎？誰(shuí)也不知道。這更證明要有預案。沒(méi)預案，工作就被動(dòng)。
此次發(fā)生在南方各省的自然災害表明，我國現行的以部門(mén)為龍頭的突發(fā)事件應對組織機制存在很大問(wèn)題。
南方周末：從中央到各地，紛紛成立了應急辦，它能發(fā)揮怎樣的作用？
莫紀宏：實(shí)際上，雪災應該由應急辦管，但各級政府下屬的專(zhuān)門(mén)應急辦公室只是一種協(xié)調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協(xié)調各種突發(fā)事件應對工作。在突發(fā)事件應對工作中還存在以部門(mén)職能為中心的部門(mén)主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。
我國目前正在推進(jìn)的“大部委制改革”思路，很適合改革現行突發(fā)事件應對組織體制的要求�？煽紤]成立集中統一管理突發(fā)事件應對工作的具有大部委性質(zhì)的“應急管理委員會(huì )”(或者“應急部”)，克服目前在突發(fā)事件應對組織體制領(lǐng)域過(guò)于分散，制度化水平低的弊端。
而由于機構改革的復雜性，建議將各級應急辦公室或機構改為實(shí)體性的應急指揮機構，統一行使各項應急指揮職權，一旦有災，不論發(fā)生在何時(shí)、何地，依靠統一集中的應急指揮系統立即投入應急救災活動(dòng)，第一時(shí)間內將突發(fā)事件控制在萌芽狀態(tài)，提高應急工作效率。
如果戰爭來(lái)臨會(huì )怎樣
南方周末：最近有外刊指出，中國雪災處理過(guò)程凸顯出中國嚴重缺乏處理重大自然災害危機的經(jīng)驗，因而判斷大陸缺乏對臺灣軍事攤牌的應變能力，你怎么看？
莫紀宏：這個(gè)判斷其實(shí)是不對的。打仗是打仗的事情。這次真正因雪災造成的壓力沒(méi)這么大，主要是春運造成的。不過(guò)，國外的關(guān)注值得我們注意和加以研究。
南方周末：但值得思考的是，在現有應急體制下，如果有更嚴重的災害，我們有沒(méi)有辦法去應對？
莫紀宏：按我們現有的體制，完全有能力應對一般性常規的災害。洪水、SARS都頂過(guò)去了。
現在不能隨意進(jìn)行戰爭宣傳，否則會(huì )導致實(shí)際應對戰爭能力降低，這些問(wèn)題需要加以研究。今后怎樣進(jìn)一步完善動(dòng)員制度，進(jìn)一步提高國家安全度。我們現在搞經(jīng)濟建設，不可能經(jīng)常性地演習戰爭應急狀態(tài)，只能是戰爭爆發(fā)后，通過(guò)一個(gè)適應期來(lái)盡快適應應急活動(dòng)的要求。
南方周末：這次雪災的情況，是否可進(jìn)入緊急狀態(tài)？廣州站最多幾十萬(wàn)人，個(gè)別地方也曾引發(fā)小規�；靵y。
莫紀宏：最開(kāi)始，我們是按緊急狀態(tài)法來(lái)立法的，后來(lái)分為突發(fā)事件應對法和緊急狀態(tài)法兩部分。所謂緊急狀態(tài)，國外通行的標準，是對國家的安全造成威脅。這種情況不多，一般是內亂、外來(lái)侵略。
考慮到各種敏感因素，進(jìn)入緊急狀態(tài)會(huì )被簡(jiǎn)單地理解成是不是要打仗了。因此，將兩種制度區分開(kāi)來(lái)，謹慎使用是有好處的。緊急狀態(tài)對公民的權利限制會(huì )更嚴，還有軍隊要介入，在平常時(shí)期應盡量避免。(蘇永通）
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