發(fā)表評論 在預算審議過(guò)程中，代議人當然也就知道選民究竟想要政府為他們做什么。只有通過(guò)選舉產(chǎn)生的議會(huì )確定預算方案，稅錢(qián)才能真正實(shí)現“取之于民、用之于民”。要保證我國的財政預算符合公共需要，“兩會(huì )”還得在預算審議上發(fā)揮更大的作用。
最近，“公共預算”這個(gè)概念頗受社會(huì )關(guān)注。長(cháng)期以來(lái)，我國各級政府預算都是由行政決定的，人大和政協(xié)發(fā)揮作用不夠。在每年“兩會(huì )”上，人大代表和政協(xié)委員審議的財政預算都是粗線(xiàn)條的。對普通全部公民而言，政府預算方案也不應該成為國家秘密。否則，在缺乏人大和社會(huì )監督的情況下，財政預算的“公共性“就很難得到保證。前幾年，廣東省人大率全國風(fēng)氣之先，對省政府提出的細化預算方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，結果發(fā)現了很多問(wèn)題。這說(shuō)明人大監督對于”公共“預算來(lái)說(shuō)是何其重要。
從國外來(lái)看，預算大概分兩個(gè)過(guò)程：先由行政制定預算草案，再由議會(huì )審議、修改和通過(guò)。第一個(gè)過(guò)程各國都有，看起來(lái)也和中國差不多。譬如美國的管理和預算辦公室與中國的財政部頗為類(lèi)似，先匯總各部門(mén)提出的預算，調整后交給總統，再由總統向國會(huì )提出預算草案。美國建國時(shí)，制憲者都認為應該由國會(huì )來(lái)管預算，行政不應該插手，但后來(lái)發(fā)現預算實(shí)在太復雜，尤其是行政部門(mén)在新政后高度專(zhuān)門(mén)化、復雜化，議會(huì )根本就管不過(guò)來(lái)，因而預算都是由總統先制定一個(gè)草案，然后交給國會(huì )通過(guò)。
第二個(gè)過(guò)程各國也都有，但是法治發(fā)達國家的預算審議過(guò)程要比中國長(cháng)得多。美國國會(huì )要花大半年時(shí)間討論預算報告，最后總統提出的預算草案往往被修改得面目全非。雖然某些項目如社會(huì )保險，每年都是固定的，不能修改，但是國會(huì )在預算過(guò)程中仍然發(fā)揮決定性作用。因此，雖然各國行政都在預算過(guò)程中發(fā)揮了很大的作用，但議會(huì )還得有一個(gè)實(shí)質(zhì)性的控制，否則政府開(kāi)支就可能與社會(huì )需要脫節。
在很大程度上，現代國家是一個(gè)財政國家，政府的主要任務(wù)就是花納稅人的錢(qián)為納稅人辦事。但是究竟辦哪些事，必須由納稅人選舉產(chǎn)生的代議機構來(lái)決定，因為根據理性選擇理論，理性自私的人一般都會(huì )首先考慮自己的利益；這樣，如果完全由行政自我決定，那么納稅人的錢(qián)恐怕主要不是花在納稅人身上。更何況即便政府想為老百姓做事，但是如果后者不能參與預算過(guò)程，那么政府往往不知道老百姓究竟需要它去做哪些事情。代議機構的選舉就是一個(gè)信息交換的過(guò)程：選民將反映自己利益的代議人選上臺，代議人也通過(guò)和選民大量接觸而得知民情。在預算審議過(guò)程中，代議人當然也就知道選民究竟想要政府為他們做什么。只有通過(guò)選舉產(chǎn)生的議會(huì )確定預算方案，稅錢(qián)才能真正實(shí)現“取之于民、用之于民”。
相比之下，我國的“兩會(huì )”會(huì )期較短，中間還要審議一些重要的法律、產(chǎn)生政府人選、聽(tīng)取并通過(guò)政府工作報告，花在預算上的時(shí)間比較少。這樣，預算開(kāi)支就很容易和社會(huì )需要脫節。譬如在大多數國家，社會(huì )福利、醫療保險、基礎教育都是政府開(kāi)支的大頭，但是在我國，雖然現在花在這些方面的錢(qián)每年都在遞增，但是總體上說(shuō)離社會(huì )需要差距很大。要改變這種狀況，根本在于改革財政預算制度。
我國的公共預算改革可以分為三個(gè)層次。首先是行政層次上的技術(shù)性改革，主要是改進(jìn)預算制定、執行和審計等過(guò)程的技術(shù)與方法，提高公共預算的效率、降低制定成本。其次是行政公開(kāi)和透明度改革，要求行政部門(mén)在制定預算過(guò)程中充分考慮民意，公開(kāi)預算甚至公開(kāi)聽(tīng)政。目前已有一些地方開(kāi)始了這類(lèi)試驗，譬如浙江溫嶺的“民主懇談”，取得了相當好的社會(huì )效果。最后是公共預算的制度化建設，主要是指完善各級人大的預算審議職能，例如廣東省人大近年來(lái)率先嘗試的預算改革。
相對來(lái)說(shuō)，第一個(gè)層次的改革難度最小，但是在第二和第三層次缺位的情況下恐怕成效有限，因為在缺乏外部監督的情況下，改革的內部動(dòng)力往往不足。第三個(gè)層次難度最大，但是我國公共預算改革最終必然離不開(kāi)人大制度的作用；否則，即便某些地方的公共預算可能因為開(kāi)明的領(lǐng)導而一時(shí)走在前面，但是領(lǐng)導調任之后就未必能持續下去。盡管如此，在目前的條件下，各級人大還是有很多事情可做，譬如至少要求預算細節在人大代表和政協(xié)委員范圍內公開(kāi)。
真正的公共預算必然是由代表民意的代議機構決定的。各國都是如此，中國自然也不能例外。要保證我國的財政預算符合公共需要，“兩會(huì )”還得在預算審議上發(fā)揮更大的作用。
(張千帆 作者系北京大學(xué)憲法學(xué)教授)
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