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　　●湖南出臺全國首部行政程序統一立法

　　●全國人大代表建議加快制定《行政程序法》

　　我國行政程序統一立法的空白，近日在湖南“破冰”。此前，制定《行政程序法》的呼聲已喊了十余年。

　　2008年4月17日，湖南省省長(cháng)周強簽署政府令，正式頒布《湖南省行政程序規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《程序規定》)，并將于2008年10月1日施行。這部行政機關(guān)“自捆手腳”的程序規則，開(kāi)全國先河，在地方政府改革中走在前面。

　　有關(guān)專(zhuān)家分析，《程序規定》的出臺，使我國行政程序立法呈現“先地方后中央”的路徑�！爸貙�(shí)體，輕程序”的傾向，曾在行政管理領(lǐng)域長(cháng)期存在。這一事件，標志著(zhù)我國不但從觀(guān)念上更加重視程序，而且實(shí)實(shí)在在加大了“程序控權”的力度。

　　統一立法呼聲日高

　　在今年的全國人代會(huì )上，一份盡快制定《行政程序法》的議案，引起眾多代表排隊簽名附議的轟動(dòng)。

　　“這是一部政府自己約束自己行為的法律�！弊h案領(lǐng)銜人、國家行政學(xué)院副院長(cháng)陳偉蘭代表這樣告訴媒體。

　　這份熱門(mén)議案，還附上了專(zhuān)家試擬的《行政程序法》草案，8章186條，在行政主體、行政決策、行政決定程序、行政決定效率、行政合同、行政指導、法律責任等方面都均有詳盡規定。

　　這份草案由中國行政法學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)應松年帶領(lǐng)團隊起草，已是他起草的第十五稿。

　　制定《行政程序法》，對從事行政法研究20多年、已經(jīng)72歲的應松年來(lái)說(shuō)，可謂“夙愿”：近十年來(lái)，他帶領(lǐng)團隊研究起草，孜孜不倦，幾乎每年都要修改一二稿。

　　制定《行政程序法》，也是整個(gè)法學(xué)界的“夙愿”。早在1989年行政訴訟法出臺后，這樣的呼聲便持續不斷。

　　法學(xué)家們認為，依法治國的關(guān)鍵是對公權力的規范。中國的現狀是行政權力過(guò)大。作為行政法體系的核心，行政程序法應當盡快出臺。

　　在近年來(lái)的全國兩會(huì )上，每年都有許多代表委員提交議案、提案，要求制定《行政程序法》。2003年，《行政程序法》列入十屆全國人大常委會(huì )五年立法規劃，由于多種原因至今尚未啟動(dòng)。

　　“地方版本”應運而生

　　這一次，行政程序立法空白在湖南首次突破，應松年稱(chēng)之得益于“一次巧遇”。

　　2007年3月全國人大會(huì )議上，作為新任的湖南省省長(cháng)，周強第一次參會(huì )，住在“職工之家”賓館。這位48歲的年輕省長(cháng)，法律科班出身，對建設法治政府有著(zhù)急迫的心情和深刻的見(jiàn)解。同團的行政法博士江必新代表，時(shí)任湖南省高級法院院長(cháng)、現任最高人民法院副院長(cháng)，與周強志同道合。

　　遼寧團也住在“職工之家”，應松年正是此團代表。

　　巧遇閑聊，三名“法律人”的話(huà)題也未離開(kāi)“法”。對依法行政的高度關(guān)注，讓他們一拍即合：程序控權是上策。為行政程序立法，湖南可先行一步。

　　“行政程序立法‘地方版本’的出臺，領(lǐng)導重視至關(guān)重要�！鄙頌槠鸩輰�(zhuān)家組組長(cháng)，應松年感慨。

　　起草工作歷時(shí)一年，由省政府法制辦具體負責。這一年，收集材料、調研省情、起草、論證、修改等等，工作量巨大。其間，周強5次召開(kāi)會(huì )議聽(tīng)專(zhuān)題匯報，并與專(zhuān)家反復切磋；今年2月，還專(zhuān)門(mén)請來(lái)全國12名專(zhuān)家為草案“會(huì )診”，以求更為完善。

　　同一時(shí)間，草案向社會(huì )全文公布，收到各方修改意見(jiàn)和建議逾700條。省法制辦主任賀安杰介紹，草案充分吸收和采納公眾、專(zhuān)家提出的合理意見(jiàn)和建議，進(jìn)行了全面修改，多達246處。

　　“敢于自我限權，反映湖南有科學(xué)的政績(jì)觀(guān)�！苯�必新表示，真正按法制化辦事，就要有一個(gè)好的程序規定。湖南率先制定出臺《程序規定》，將對其他省份和全國的行政程序立法起到輻射和推動(dòng)作用。

　　突出“公民權利本位”

　　4月17日，《程序規定》正式對外公布，10章178條，社會(huì )關(guān)注的行政決策程序、行政聽(tīng)證、行政公開(kāi)、行政監督、責任追究等，都列為單章�？倓t中還明確了公開(kāi)、參與、高效便民、信賴(lài)保護四大原則。

　　“每個(gè)條文，都體現了政府管理模式之變——從管理者中心轉向公民權利中心�！辟R安杰這樣概括。

　　比如，多種行政措施可達同一目的時(shí)，管理者不能隨意選擇自己最方便最順手的，而“應當選擇有利于最大程度保護公民、法人或者其他組織權益的措施�！�

　　為避免“拍腦袋”決策、暗箱決策等發(fā)生，《程序規定》對行政決策程序設專(zhuān)章予以規范。對九類(lèi)重大行政決策，須對其方案草案進(jìn)行合法性論證、成本效益分析等；除依法不得公開(kāi)的事項外，應當向社會(huì )公布草案征求公眾意見(jiàn)。對規范性文件，統一登記、統一編號、統一公布，并實(shí)現網(wǎng)上檢索。

　　陽(yáng)光是最好的防腐劑。對行政公開(kāi)，《程序規定》中也單設一章。政府公報和政府網(wǎng)站，成為法定的政府信息發(fā)布平臺�！耙幏缎晕募�未在政府公報、指定的政府網(wǎng)站公布的，不得作為實(shí)施行政管理的依據”。

　　針對辦事拖拉、推諉等現狀，《程序規定》明確了“限時(shí)辦結制度”，并對不作為、緩作為者追究責任，以提高行政效能……

　　在省長(cháng)周強的眼中，制定行政程序規定，是“保障和實(shí)現人民群眾當家作主的權利”的現實(shí)需要——把公眾對行政活動(dòng)的了解和參與上升為他們的法定權利，并通過(guò)他們對行政權力進(jìn)行約束。

　　“堅持公民權利本位，讓政府承擔更多的程序義務(wù)，讓公民享有更多的程序權利，進(jìn)一步規范行政權力�！敝饕�起草者之一、中國政法大學(xué)教授王萬(wàn)華，也這樣形容這部“作品”。

　　先地方后中央“路徑”

　　行政處罰法、行政許可法、國家賠償法等生效法律，加上正在制定中的行政強制法，1989年行政訴訟法出臺后，我國已對一些影響較大的行政行為單獨立法，從實(shí)體到程序都做出細致規定。

　　“目前我國法制建設不僅重視實(shí)體法，還突出程序法建設�！比珖�人大常委會(huì )法工委立法規劃室副主任許安標表示，就行政程序法而言，由于行政行為的多樣性、復雜性和特殊性，國家立法還有一個(gè)較長(cháng)的過(guò)程。

　　他稱(chēng)湖南《程序規定》的出臺是“先試先行”。我國對立法難度較大的項目，有一個(gè)重要經(jīng)驗：先地方后中央，由地方為全國立法積累經(jīng)驗�！昂�南的規定，必將為兄弟省市和全國的行政程序法立法提供經(jīng)驗�！�

　　據了解，《程序規定》出臺后，湖南的立法者并未停步，多達十余部的配套辦法將會(huì )陸續出籠；而對行政人員的大規模培訓，也將及時(shí)展開(kāi)。

　　“條文已有178條，但可操作性遠遠不夠，必須大大細化。否則會(huì )淪為‘一紙空文’�！睉�松年建議：《程序規定》施行后，應當半年評估一次，再回過(guò)頭來(lái)修改，至少來(lái)個(gè)三五次。這將使《程序規定》更為完善，進(jìn)一步實(shí)現程序控權的價(jià)值。

　　“先類(lèi)型后法典，先地方后中央�！睉�松年認為，這樣的行政程序立法路徑，對中國具現實(shí)意義�！昂�南的‘破冰’之舉，進(jìn)一步證明，制定《行政程序法》的時(shí)機漸趨成熟，有關(guān)部門(mén)應加快立法步伐。如果出臺這部‘程序控權’之法，我們將朝著(zhù)法治政府、服務(wù)政府的目標再邁進(jìn)實(shí)質(zhì)意義的一步�！� (吳 兢)