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2008年5月12日，據中國青年報社調中心和某網(wǎng)站聯(lián)合開(kāi)展的一項調查顯示，98.4%的人認同“獲取政府信息是公眾應有的權利”，公眾最希望政府公開(kāi)的是“官員財產(chǎn)情況”。據悉，中國立法史上第一部保障公民知情權、建設“透明政府”的專(zhuān)門(mén)法規——《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》從2008年5月1日起施行后在社會(huì )上引發(fā)熱議。圖為讀者在湖北宜昌市新華書(shū)店里查看《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》讀物。 中新社發(fā) 劉君鳳 攝
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2008年5月1日，我國《政府信息公開(kāi)條例》正式實(shí)施，法學(xué)界稱(chēng)這是中國立法史上第一部專(zhuān)門(mén)保障公民知情權的法規。
在《政府信息公開(kāi)條例》付諸實(shí)施后，人們面對已經(jīng)到來(lái)的“信息公開(kāi)時(shí)代”，無(wú)論是政府還是公民，無(wú)論是實(shí)踐層面還是立法層面，是否已真正做好了應有的準備？我們的社會(huì )管理將如何完成向“公開(kāi)是常態(tài)，不公開(kāi)是例外”的觀(guān)念轉變？
——編輯手記
任何一位普通公民，如果想到政府機關(guān)了解與其切身利益相關(guān)的一些重要信息，哪怕是以往認為的“內部機密”，只要沒(méi)有逾越法定限制，政府機關(guān)都必須提供，否則他可以依法向法院提起訴訟，要求政府公開(kāi)其需要獲得的信息。
昔日，有諸多的公民在這方面進(jìn)行過(guò)并不成功的嘗試，如今這一行為已成為政府的法定義務(wù)。這一深刻的變遷，正是緣于2008年5月1日正式實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》。
2008年5月12日，四川汶川發(fā)生7.8級強烈地震。十幾分鐘后，我國政府有關(guān)部門(mén)就地震發(fā)生的地區、震級和國家搶救措施迅速通過(guò)媒體發(fā)布各種信息。數天來(lái)，災區情況和各方營(yíng)救進(jìn)展不斷在各媒體滾動(dòng)播出，這是《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后我國首次遇到的特大災害，其信息公開(kāi)程度和速度使賑災有序、民眾安定。
公開(kāi)透明的進(jìn)程
《政府信息公開(kāi)條例》從1998年作為立法研究課題立項，到2008年5月正式實(shí)施，走過(guò)了十年歷程。
十年的立法過(guò)程，同步伴隨著(zhù)政府管理社會(huì )模式的變革，從一個(gè)側面見(jiàn)證了中國社會(huì )信息公開(kāi)的民主進(jìn)程。
2002年11月，廣州市率先出臺了推動(dòng)政府信息公開(kāi)的政府規章———《廣州市政府信息公開(kāi)規定》。此后，上海、深圳、杭州、重慶等地政府以及一些中央部委紛紛推出了相關(guān)的法規、規章。據《政府信息公開(kāi)條例》發(fā)布前夕的統計，全國已有31個(gè)省區市和36個(gè)國務(wù)院部門(mén)制定了政務(wù)公開(kāi)規定，其中11個(gè)省(市)制定了政府信息公開(kāi)的地方性法規。
2006年1月1日，已試運行三個(gè)月的中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站正式開(kāi)通。當日，中國政府網(wǎng)在全球網(wǎng)站中的排名猛升至第二位。目前，全國80%縣級以上政府和政府部門(mén)都建立了門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。通過(guò)網(wǎng)絡(luò )這一特殊通道，公民走進(jìn)了原來(lái)相對封閉的政府信息庫，實(shí)踐著(zhù)知情、參與、監督等公民權利。
在國務(wù)院部委改革前，74個(gè)國務(wù)院部門(mén)和單位以及31個(gè)省、自治區、直轄市人民政府都建立了新聞發(fā)布和發(fā)言人制度，公安部、衛生部、教育部等與公眾利益極為密切的部門(mén)，還建立了新聞發(fā)言人定時(shí)定點(diǎn)發(fā)布制度。新聞發(fā)言人這一制度平臺使政府信息開(kāi)始成為開(kāi)放的公共產(chǎn)品，一些政府對傳媒、公眾的態(tài)度也由回避轉向溝通。
中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)所研究員、《政府信息公開(kāi)條例》主要起草人之一周漢華回憶說(shuō)，“更深刻的變遷在于政府對信息公開(kāi)的觀(guān)念轉變。1998年，政府信息公開(kāi)還是個(gè)很敏感的詞語(yǔ)，當時(shí)成立的課題組只能叫政府信息資源開(kāi)發(fā)、利用、管理課題組。但時(shí)至今天，信息公開(kāi)已成為各級政府關(guān)注民生的流行語(yǔ)�！�
政府信息由封閉式向開(kāi)放式的轉折，突出體現在公共危機、突發(fā)事件的應對措施。近年，每當禽流感疫情、藥品中毒、食品安全等危機發(fā)生，有關(guān)政府都會(huì )通過(guò)新聞發(fā)言人、政府網(wǎng)站等各種渠道不間斷地公布事實(shí)真相和事態(tài)進(jìn)展，并向公眾提供安全防范等信息。當一些地區發(fā)生自然災害，管理部門(mén)通過(guò)手機短信、廣播電視等多種手段對市民廣為告知，以避免影響市民正常生活�！翱只攀加诹餮�，流言止于公開(kāi)”，這種坦誠的信息公開(kāi)，讓公眾面對危機更加理性和沉著(zhù)。
信息公開(kāi)，正在潛移默化地改變政府的執政能力和社會(huì )管理形態(tài)，政府在透明化生存的同時(shí)，也日漸成熟、自信起來(lái)。
毫無(wú)疑問(wèn)，近年來(lái)各級政府在信息公開(kāi)方面作出了各種努力，收到了應有的管理效果。但與此同時(shí)，一些地區或領(lǐng)域無(wú)視公民渴望得到更多政府信息需求的事件也時(shí)有發(fā)生。
政府責任和公民權利
2006年5月，解放日報記者馬騁提起一起特別訴訟。他曾多次到上海市規劃局采訪(fǎng)，要求了解一些與其報道內容和民生相關(guān)的規劃信息，但規劃部門(mén)卻屢屢拒絕。為此，馬聘將規劃局訴至法庭要求其公開(kāi)相關(guān)信息，各界將此案稱(chēng)之為“政府信息公開(kāi)訴訟第一案”。
2007年1月，鄭州市規劃局也因拒絕公開(kāi)相關(guān)信息引發(fā)了訴訟。該規劃局批準當地一家公司在市區道路上設置了3000多個(gè)咪表停車(chē)位，造成公眾出行不便，并引發(fā)部分市民對此舉“規劃違法”的質(zhì)疑。市民任國勝多次到規劃局查詢(xún)相關(guān)規劃許可文件，均被以“檔案不對個(gè)人”為由拒絕，任國勝最終走上法庭，主張要求政府信息公開(kāi)的權利。
2007年1月，中國政法大學(xué)教授高家偉向當時(shí)的交通部發(fā)出公開(kāi)信，要求交通部公開(kāi)每年的養路費征收和使用情況。這一行為使公眾意見(jiàn)頗多的養路費有了新的思考點(diǎn)，并觸及了“政府信息公開(kāi)”的深層。
前幾年，廣東人大代表要求政府要將政府花費以“玻璃錢(qián)柜”、“透明預算”的方式公開(kāi)的呼聲，同樣涉及政府信息公開(kāi)的范疇，究其本質(zhì)乃是主張納稅人的知情權。
今年上海兩會(huì )期間，許多人大代表、政協(xié)委員開(kāi)始追問(wèn)上海私車(chē)車(chē)牌拍賣(mài)收入的去向。此前，上海私車(chē)車(chē)牌拍賣(mài)已實(shí)施多年，北京消費者購買(mǎi)機動(dòng)車(chē)，一副車(chē)牌100多元，而上海同樣情況消費者卻要花上數萬(wàn)元，人們將其稱(chēng)為“世界上最貴的鐵皮”。
根據《政府信息公開(kāi)條例》規定，行政機關(guān)公開(kāi)政府信息前，應當按照《保守國家秘密法》等相關(guān)法律、法規、規定對擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查，不得公開(kāi)涉及國家秘密的政府信息。
保守國家秘密當然是維護國家利益之必需，政府信息的“公開(kāi)”和“保密”的確存在某種內在的沖突，事實(shí)上這也是條例立法過(guò)程中最大的爭議焦點(diǎn)。一些人疑慮，一些政府部門(mén)和官員是否會(huì )以保密為由，將理應公開(kāi)的政府信息以“秘密”為由，“合法”地壓縮公民知情權？
上海、鄭州兩地公民狀告當地規劃局的兩起訟訴，規劃局給出的理由就是“規劃信息屬于秘密”。
某市公民曾在一年內向當地規劃局提出了700多件信息公開(kāi)申請，結果四分之三以“秘密”為由予以否決。
時(shí)下各地房?jì)r(jià)節節攀升，已演變成影響民生的社會(huì )問(wèn)題。近年來(lái)不斷有公民或公益組織要求公開(kāi)房地產(chǎn)成本，但一些地方政府的職能部門(mén)卻往往以“秘密”為由不予公開(kāi)。
同樣的情形也發(fā)生在環(huán)保領(lǐng)域，在不少污染嚴重的地區，受害民眾、環(huán)保組織要求公開(kāi)污染信息的呼聲十分強烈，但一些部門(mén)機關(guān)往往以“秘密”為由予以阻攔。
根據條例的規定，“除了涉及國家秘密外，行政機關(guān)不得公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的政府信息�！闭賳T財產(chǎn)情況是否屬于不能公開(kāi)的個(gè)人隱私？盡管社會(huì )普遍認為，掌握公權的官員理應公開(kāi)財產(chǎn)，接受監督。但“個(gè)人隱私”之說(shuō)卻在一些地區大有市場(chǎng)，呼吁多年的官員財產(chǎn)申報法等“陽(yáng)光法案”遲遲“難產(chǎn)”，許多官員本應接受監督的方面卻是信息公開(kāi)的“盲區”。
有學(xué)者認為：如果我們的一些部門(mén)仍然以“強調保密”的舊理念而不是“盡量公開(kāi)”的新思維貫徹《政府信息公開(kāi)條例》，政府信息公開(kāi)就難免撞上重重“壁壘”，一些官員也會(huì )借此找到拒絕信息公開(kāi)的所謂“法律依據”。
盡管中央政府從上世紀90年代中后期起便推行政務(wù)公開(kāi)等改革措施，但由于信息公開(kāi)立法長(cháng)期缺席，并不能從根本上撬動(dòng)“不公開(kāi)是常態(tài)、公開(kāi)是例外”的舊體制和傳統觀(guān)念。
與上述情形相比，在一些地區知情權的公民意識還處于萌芽狀態(tài)。諸如氣象預報、高考成績(jì)等等，原本都是有關(guān)部門(mén)應當無(wú)償公開(kāi)的信息，卻往往通過(guò)聲訊臺等渠道收費獲取，有多少人意識到這是不當利用政府信息資源的斂財行為，又有多少人會(huì )認真計較這類(lèi)“小事”。
上述這一切，隨著(zhù)《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施將成為過(guò)去，因為法律已將信息公開(kāi)由政府的單方“公布”變成了公民權利。
公開(kāi)是常態(tài)，不公開(kāi)是例外
周漢華指出：《政府信息公開(kāi)條例》于2007年4月5日正式公布后，給中國社會(huì )帶來(lái)的震撼是空前的。根據條例的規定，除了國家機密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密以外的政府信息，原則上都應向社會(huì )公開(kāi)。各級行政機關(guān)必須按法定的重點(diǎn)范圍主動(dòng)公開(kāi)政府信息，公民、法人也可以根據自身需要申請獲取政府信息。如果政府部門(mén)不依法履行信息公開(kāi)的義務(wù)，可以通過(guò)舉報、行政復議、行政訴訟等途徑予以監督和追究……
值得注意的是，條例不僅適用于行政機關(guān)，也適用于地震局、氣象局、銀監會(huì )、保監會(huì )等具有管理公共事務(wù)職能的組織，教育、醫療、水電氣供應、公共交通等公共企事業(yè)單位也須參照該條例執行。
周漢華認為，條例最大的特點(diǎn)就是把信息公開(kāi)變成了政府的法定義務(wù)，而不再是一種恩賜。許多政府官員初讀《條例》后認為，“這將是改變以前工作思路和方法的一場(chǎng)革命”�！墩畔⒐_(kāi)條例》的誕生，使得“政府信息公開(kāi)”跨越了政府辦事制度改革的層面，上升為政府責任和公民權利，它顯示了打造“陽(yáng)光政府”、“透明政府”的勇氣。
《政府信息公開(kāi)條例》5月1日起實(shí)施，5月4日是《條例》實(shí)施后的第一個(gè)工作日，北京市民朱福祥等人便依據條例，詢(xún)問(wèn)北京市海淀區土地征遷方面的信息。朱福祥介紹說(shuō)，工作人員受理了這一申請并給予了朱福祥等人一份回執，表示在15個(gè)工作日內給予答復。據朱福祥介紹，他準備了7個(gè)申請，都是圍繞土地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，“這些申請我們陸續要向國土資源部、北京市建委、海淀區政府提出，我們要運用《政府信息公開(kāi)條例》調查土地拆遷問(wèn)題�！�
無(wú)獨有偶，當天另一位北京市民陳育華也向北京市公安局提出申請，要求提供養犬管理費用的詳細支出情況。根據《北京市養犬管理辦法》，每只犬需繳納200元至1000元不等的管理費。北京大約有70萬(wàn)只狗，每年養犬管理費達2.1億元。
北京大學(xué)教授姜明安表示，《條例》必須公開(kāi)的信息包括“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”、“需要社會(huì )公眾廣泛知曉或者參與”的規定比較彈性，在條例實(shí)施初期，公民申請公開(kāi)政府信息可能會(huì )遇到各種困難，現在政府官員最需要的是轉變觀(guān)念，以適應建設法治政府和責任政府的需要。
法律保障公民的知情權僅僅是第一步，緊隨其后的是參與權和監督權。有了政府信息公開(kāi)，公民參與公共決策、監督政府行為才有制度基礎和現實(shí)可能。在較早推行政府信息公開(kāi)制度的廣州、上海等地，每逢政府出臺事關(guān)市民利益的公共決策，從世博會(huì )選址、磁懸浮鐵路路線(xiàn)規劃這樣的“大事”，再到小區里要不要增加一個(gè)超市之類(lèi)的“小事”，市民們都會(huì )通過(guò)網(wǎng)絡(luò )、熱線(xiàn)、信件等各種渠道表達自己的意見(jiàn)和訴求。
可以預期的是，《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后，在開(kāi)啟一個(gè)“信息公開(kāi)時(shí)代”的同時(shí)，我們的社會(huì )管理機關(guān)也不斷向民主型、開(kāi)放型、服務(wù)型政府轉型。我們的社會(huì )管理模式和觀(guān)念也將向“公開(kāi)是常態(tài)，不公開(kāi)是例外”發(fā)生變革。(阿計）
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