發(fā)表評論 憲行天下
從體制性原因入手
此次汶川地震造成重大人員傷亡，其中大批中小學(xué)教學(xué)樓倒塌，造成大量正在上課的師生傷亡，舉國哀痛。然而大震過(guò)后，痛定思痛，我們不能不冷靜思考產(chǎn)生這種現象的體制性原因，并在災后重建過(guò)程中盡量彌補制度上的漏洞。惟其如此，才能在今后避免汶川悲劇重演。
這次地震災區倒塌的學(xué)校有5層以上的教學(xué)樓，而且多是預制板屋頂，涉嫌違反了《中小學(xué)校建筑設計規范》。相比之下，災區倒塌的政府行政大樓雖然不是沒(méi)有，但比例較小，因而引起了眾多網(wǎng)民的議論。教育部和建設部有關(guān)官員已在網(wǎng)上公開(kāi)回應了部分網(wǎng)民的質(zhì)疑，建設部也要求當地建設主管部門(mén)配合調查。這些固然是值得肯定的進(jìn)步，但還不足以解決汶川地震反映出來(lái)的問(wèn)題。
正如中國地震災害防御中心的一位研究員指出：“地震本身不殺人，是房屋的破壞才導致人員傷亡�！比绻M(jìn)一步追問(wèn)，校舍倒塌固然是建筑質(zhì)量問(wèn)題，但房子是人建的，建房時(shí)為什么不執行國家規定的統一標準？同樣是建房，為什么政府行政大樓的質(zhì)量一般要比校舍好得多？
答案并不難找：因為建政府大樓花的錢(qián)一般遠比學(xué)校教學(xué)樓多，因而當然質(zhì)量更高、抗震能力更強。但政府的錢(qián)是從哪里來(lái)的？一部分是來(lái)自中央和上級撥款，但相當部分是來(lái)自征收當地老百姓的稅費。如果讓當地老百姓決定自己交的錢(qián)花在什么地方，他們會(huì )如何選擇？是把更多的錢(qián)投入政府大樓還是自家孩子上學(xué)的校舍？這是一個(gè)不用回答的問(wèn)題，誰(shuí)家不更在乎自己的孩子呢？
然而，為什么還有那么多質(zhì)量低劣的校舍？答案無(wú)非是當地老百姓并沒(méi)有真正決定稅錢(qián)的去向，否則無(wú)法解釋這種現象。政府和學(xué)校都是靠納稅人養活的公家單位，它們的房子都是從地方政府預算中撥款建造的。但由于撥款主要由當地政府自己決定，更多的建房款自然流到政府大樓那里去了，校舍自然就面臨資金短缺、質(zhì)量低劣、不符合國家標準等問(wèn)題。
地方選民參與預算
為什么國家有規定，地方不執行？難道中央和上級監督不管用嗎？對汶川個(gè)案，現在既已引起全國和中央關(guān)注，建設部又表示要徹底調查，我們或許可以期望中央直接干預可以解決汶川當地的校舍質(zhì)量問(wèn)題。然而，建設部、教育部、中紀委等中央機關(guān)人員不可能永遠駐扎在汶川，目不轉睛地盯著(zhù)那里的官員落實(shí)國家標準，他們還有許多其他工作要做；他們一走，如何保證災后重建符合災區最廣大人民的最根本利益？
再說(shuō)全國上下有多少個(gè)汶川？我們不可能指望中央盯著(zhù)每個(gè)地方的官員一一落實(shí)國家規定。如果只靠中央自上而下的監督，那么即便汶川地區的校舍問(wèn)題解決了，還有其他各地的問(wèn)題得不到解決；下次哪個(gè)災害事故一來(lái)，汶川悲劇仍將在其他地方重演。
既然如此，如何保證各地的校舍不再倒塌？從根本上說(shuō)，要通過(guò)地方民主機制，讓地方官員真正對當地老百姓負責。更具體地說(shuō)，老百姓必須直接或間接地參與政府預算過(guò)程，讓預算真正成為“公共預算”，而不是政府自己控制的預算。在浙江溫嶺等地，地方政府已開(kāi)始進(jìn)行“民主懇談”和預算聽(tīng)證等試驗，保證地方選民參與預算過(guò)程的權利。這是極有價(jià)值的地方民主試驗，值得各地大力推廣。
完善選舉制度
當然，老百姓未必有時(shí)間和興趣直接參與各種政治過(guò)程，因而在成熟的民主國家，他們一般委托自己的代表監督行政、決定預算。從一開(kāi)始，地方政府征多少稅、錢(qián)花在哪里就是由地方議會(huì )決定的，地方行政只是執行預算而已。這樣一來(lái)，稅錢(qián)當然就不會(huì )自動(dòng)流到政府大樓那里去了。
為什么那些民眾的代言人會(huì )把更多的錢(qián)留給建設校舍？因為他們就是由當地老百姓選出來(lái)的。如果他們的決定違背了當地老百姓的利益，各家孩子的生命安全得不到保障，或者將老百姓的錢(qián)浪費在建造豪華辦公樓這樣無(wú)益的事情上，那么老百姓同樣可以將他們選下來(lái)。民眾的代言人想當選、想連任，就得做符合多數選民利益的事情，并行使自己的職權，保證整個(gè)政府圍繞著(zhù)老百姓的利益運轉。
中國1982年憲法規定了全國和地方人大制度，地方人大代表也有監督預算的職權，但由于人大選舉存在諸多問(wèn)題，憲法規定在許多地方實(shí)踐中未能得到落實(shí)，因而才會(huì )出現豪華辦公樓和學(xué)校危房并存的現象。我們從汶川地震中看到各級官員堅守，惟獨不見(jiàn)人大代表的蹤影———也可能是報道沒(méi)有關(guān)注到，就說(shuō)明了同樣的問(wèn)題。因此，汶川地震與其說(shuō)暴露出中國農村學(xué)校存在大量危房，不如說(shuō)揭示了中國地方民主機制還有待完善。
要讓學(xué)校教學(xué)樓像政府大樓那樣在災害到來(lái)時(shí)巍然屹立，只有落實(shí)和完善憲法規定的人大選舉制度。災區重建無(wú)疑迫在眉睫，但首先需要重建的還是地方民主機制。(張千帆 北京大學(xué)教授)
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